县域普惠性学前教育管理机制探讨范文——以山西省芮城县为例

笔者认为普惠性学前教育的发展受到高度重视，2020 年 2 月为贯彻落实《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，不断提高学前教育普及普惠水平，教育部制定了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，旨在推动县级人民政府履行发展学前教育职责，遵守科学规划、坚持标准、公开透明、注重实效等原则推动县级学前教育的优质均衡发展。国家对县域普惠性学前教育发展的高度关注，使得普惠性学前教育和学前教育管理机制成为研究的热点和重点，但由于研究能力有限，本研究尚有很多不足和有待进一步深入研究的地方，芮城县普惠性学前教育的管理尚有很大研究空间，研究者仍需继续努力。

1.  绪论

1.1 研究的缘起
近年来，普惠性学前教育的发展受到西方各国教育界的高度重视，许多国家开始积极发展普惠性学前教育，实施以公共经费为主体的学前教育投入机制，注重普惠性学前教育的发展和质量提升，优化普惠性学前教育资源，如美国、英国等发达国家通过专项拨款来资助处境不利的幼儿，从保障机制、实施机制和责任机制三方面逐步建立起比较完善的学前教育弱势补偿机制，实施早期补偿教育，从而有效地减轻弱势儿童的教育经济负担，把学前教育纳入政府公共服务体系，保障普惠性学前教育的发展，已经成为当下国际教育发展的新趋势，成为世界各国学前教育发展的共同目标。
在我国，近年来普惠性学前教育也受到了空前重视。我国于 2010 年 7 月和 11 月相继颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020 年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，文件先后提出了发展普及普惠学前教育的要求，表明普惠性学前教育己进入中央决策高层的视野,成为我国学前教育发展目标。
发展普惠性幼儿园成为我国学前教育的发展方向与目标，到 2016 年年底，我国各地已完成了第一期、第二期学前教育行动计划，全国学前三年毛入园率达 77.4%，“入园难”问题得到了有效缓解，但是学前教育仍处于教育体系中的薄弱环节，受社会经济、文化等因素影响，我国普惠性学前教育的发展仍面临诸多问题与挑战。与义务教育相比，普惠性学前教育一直没有得到社会的足够重视，同时普惠性学前教育的发展在地区之间、城乡之间的发展是极不平衡的，特别是中部欠发达地区对普惠性学前教育的内涵和作用认识不足，使得很多普惠性幼儿园出现了办园条件差、园所存在较大安全隐患、师资力量不足等问题，严重影响了普惠性学前教育的发展。
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1.2 研究意义与目的
1.2.1 理论意义
县域普惠性学前教育发展的研究将推进我国学前教育“国务院领导、省市统筹、以县为主”管理体制的理论发展，为县域层面学前教育发展的管理、资源配置、质量提升等提供理论框架。
1.2.2 实践意义
以芮城县作为研究样本，探索欠发达县域学前教育普惠均衡发展的内在机制和影响因素，可在政策制定及统筹协调等方面为山西省推动全省学前教育发展提供思路和依据，也可为其他县域学前教育发展提供参考经验。
1.2.3 研究目的
自 2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》颁布以来，普惠性学前教育成为我国学前教育发展的核心议题。2017 年中共中央国务院《关于深化教育体制机制改革的意见》中明确提出了“国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”。在此背景下，县域成为普惠性学前教育发展最为直接和关切的层面。本研究从描述芮城县普惠性学前教育的管理机制包括管理决策机制、管理运行机制、管理保障机制、管理监督机制及管理反馈机制为切入点，试图通过普惠性学前教育的管理机制的理论和实证分析，总结县域普惠性学前教育管理机制的管理经验，同时解决其面临的主要问题，促进县域普惠性学前教育管理机制的高效发展。 ...........................

2.  理论基础

2.1 普惠性学前教育管理机制建构的哲学基础
2.1.1 普惠性学前教育管理机制的系统观
系统是指由若干数量并且相互联系的因素所组成的统一体。县域普惠性学前教育的管理运行机制作为一个系统，是由若干相互联系的组织、部门以及其它重要要素组成的，是具有一定层次等级性的综合体，其具有三个基本特征：第一，相关性。县域普惠性学前教育管理机制由诸多因素组成，如政府、幼儿园、社会、家庭以及市场，各要素之间都有着密不可分的关系，如幼儿园的发展会受到政府决策的影响，幼儿园的管理也会影响幼儿家庭的选择等等，同时，事物内部的各个要素也处于相关性之中，如幼儿园的师资、生源以及领导决策都是相互联系，相互影响的。第二，整体性。事物的相关性形成了事物的整体性。县域普惠性学前教育管理机制作为一个整体，具有其各个组织和部门都不单独具有的功能和性质，在应对来自体统内某个组织或部门的问题时，县域普惠性学前教育管理机制都能够作为一个统一体做出相应的解决方案。第三，有序性。县域普惠性学前教育管理机制的内部结构具有层次等级式的组织化特征，管理机制中的各个组织和部门都处于特定的位置，具有特定的功能和职责，其中政府部分负责统筹规划，幼儿园负责具体的实施协调，家庭负责配合协助，其他社会力量积极参与，同时各个层级之间相互监督，相互反馈，保证普惠性学前教育管理机制的科学运行。
2.1.2 普惠性学前教育管理以人为本的发展观
社会的发展是以人的发展为基础的，并最终体现于人的发展，所以社会发展应坚持以人为本。胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中提到，社会发展要从人民群众的根本利益出发，坚持以人为本，坚持全面发展，让发展成果能够不断满足保障人民群众的物质文化需要和经济、政治和文化权益 [1]。
县域学前教育的普惠性是幼儿能够公平地享受早期教育的保证，普惠性幼儿园的发展能够有效缓解当前幼儿园学位紧缺的现象，满足人民群众对平价保质的学前教育的需求，同时确保低收入、弱势阶层子女能够有机会接受学前教育，真正做到以人为本，以人民群众的根本利益为本。
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2.2 普惠性学前教育管理机制建构的教育学基础
2.2.1 普惠性学前教育对社会的发展意义
教育是社会系统的子系统，教育对国家、民族和社会来说，其首要的功能和作用是提高全民族的人口质量，其次是培养造就社会所需的各类人才，而优质的学前教育会让幼儿终身受益。
学前教育具有较高的社会投资效益。佩里学前教育研究计划是美国最早启动也是最有名的幼儿教育长期效果研究项目，经过长达 30 年的跟踪研究，其研究结果表明：如果幼儿能接受学前一到两年的优质教育，那么这些幼儿在 40 岁时的投资回报率高达 1：17.07，对社会的回报率高达 1：12.9[1]。所以积极发展普惠性学前教育，让更多的幼儿能够有机会享受高质量的学前教育，能极大地促进社会的发展与进步。此外发展普惠性学前教育，能够让广大人民群众享有平等受教育的机会，为弱势群体提供教育手段，使其可以公平地享有政府提供的学前教育资源，最大程度地保证学前教育的公平性，进而促进社会公平。县级政府应该加大力度支持普惠性学前教育发展，积极探索普惠性学前教育的发展模式和管理机制，积极调动社会力量发展教育，使得处境不利的儿童，特别是学前教育资源相对匮乏的农村儿童能够接受质量较好的教育，促进城乡学前教育平衡发展，从而实现公平教育。

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3. 芮城县普惠性学前教育管理机制的现状调查 ..................................... 25
3.1 芮城县普惠性学前教育的管理决策机制 ......................................... 25
3.1.1 芮城县学前教育管理的决策系统 ........................................ 26
3.1.2 芮城县学前教育管理的决策程序 ...................................... 27
4. 芮城县普惠性学前教育管理机制的经验提升 .................................... 61
4.1 较高的管理者素质 ........................................ 61
4.2 系统的一体化运行 ...................... 62
5. 芮城县普惠性学前教育管理机制的问题检视 ................. 67
5.1 城乡生源严重失衡 ............................................ 67
5.2 管理监督相对薄弱 .............................. 68

6. 芮城县普惠性学前教育管理机制的对策建议

6.1 调整入编标准，降低教师流动
芮城县目前的教师入编名额都分配到了乡镇或农村，县城幼儿园并没有入编名额，但是农村生源流失严重，幼儿数量骤减，新入编的教师去到农村幼儿园面对少数的幼儿，会逐渐失去教学热情，同时自身得不到发展，造成了人才资源的浪费，同时由于县直幼儿园没有入编标准，很多有教学经验的教师或刚入职的新教师都会选择参加入编考试，这也影响了县直幼儿园的教师稳定性。
芮城县政府应该考虑给县直幼儿园分配适量的教师编制名额，给县直园非编制幼儿教师提供入编的机会，减少县直园教师的流失。相比农村幼儿园，县直园作为龙头园无论是教学理念、教学设施、保教质量及师资力量均优先于农村或者乡镇幼儿园，在县直园里，新入编教师有机会来发展和提高自己，入编幼儿教师的学历较高，接受过较专业的学前教育，有着扎实的理论基础，到了县直园，通过规范、高效的实践训练，可以很快提升实践能力，把理论和实践相结合，最大化发挥自身能力，提高县直园的教师队伍水平。
新入编教师的加入，在提高县直园教师质量的同时，也有利于乡镇和农村幼儿园的发展。在新入编教师经验丰富以后，可以选派其去农村幼儿园交流指导，给农村幼儿园提出发展建议，指导农村幼儿教师的课程实施和游戏设计，这样既提高了县直幼儿园教师的稳定性，又最大化利用了人才资源，提高分园的保教质量。
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结论

本研究主要从管理角度入手，从管理的决策机制、运行机制、保障机制、监督机制和反馈机制等方面分析了芮城县普惠性学前教育管理机制的发展现状，总结提升了芮城县普惠性学前教育的管理经验，包括较高的领导者素质、系统的一体化运行、合理的常态化入编、高效的划片区教研及科学的双向式反馈等，在分析总结现状经验的基础上，检视其现存问题，其中包括城乡生源严重失衡、管理监督相对薄弱、教师流动比较频繁、反馈方式比较随意及园所发展高度一致，针对芮城县普惠性学前教育管理机制存在的问题，提出了相应的对策建议，包括调整入编标准，降低教师流动；加大政府投入，提高教师待遇；完善收费制度，增收保教费用；拓宽反馈途径，建立常态机制；坚持理念引领，鼓励多样发展等。
芮城县作为并不富裕的农业县，近年来学前教育发展受到人们的瞩目。2014 年芮城县被山西省教育厅表彰为“山西省实施学前教育三年行动计划先进县”；2016 年芮城县被确定为国家学前教育改革发展实验区；2019 年芮城县“以自主游戏为突破口幼儿园课程改革的芮城实践”荣获 2019 年山西省基础教育教学改革特等奖。芮城县学前教育的管理和发展逐渐成为芮城县教育发展品牌，在全省乃至全国都有重要的影响力和号召力。 在县域层面将普惠性学前教育推进到这样的程度，有很多值得其他地区学习的经验。但同时，从普惠性学前教育管理机制中，我们也可以看到，作为学前教育管理部门，具备专业的管理意识和机制至关重要，同时也需要国家和省市级政府给与更多的支持，如专业的管理人员培养，教师队伍建设、专项资金投入、配套性政策等。
近年来，普惠性学前教育的发展受到高度重视，2020 年 2 月为贯彻落实《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，不断提高学前教育普及普惠水平，教育部制定了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，旨在推动县级人民政府履行发展学前教育职责，遵守科学规划、坚持标准、公开透明、注重实效等原则推动县级学前教育的优质均衡发展。国家对县域普惠性学前教育发展的高度关注，使得普惠性学前教育和学前教育管理机制成为研究的热点和重点，但由于研究能力有限，本研究尚有很多不足和有待进一步深入研究的地方，芮城县普惠性学前教育的管理尚有很大研究空间，研究者仍需继续努力。
参考文献（略）