1 绪论
1.1 研究缘起
1.1.1 国家层面日益重视普惠性幼儿园建设
教育建设是文化建设的一个重要方面，学前教育对于完善现代国民教育体系和终身教育体系至关重要，然而，目前的学前教育是当前中国教育最大的短板之一。[1]为集中破解学前教育资源供给紧缺的问题，国家层面相继颁布了多部文件为其提供政策支持。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》 （以下简称《教育规划纲要》）[2]作为 21 世纪中国第一个中长期教育计划，阐明了当前中国教育的发展任务，“基本普及学前教育”、“重点发展农村学前教育”位于任务之首，这是国家在基本普及义务教育后，提出更高要求的战略安排。2010 年 11 月，国务院颁布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），文件指出“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”，[3]学前教育的社会福利属性再次凸显。
1.1 研究缘起
1.1.1 国家层面日益重视普惠性幼儿园建设
教育建设是文化建设的一个重要方面，学前教育对于完善现代国民教育体系和终身教育体系至关重要，然而，目前的学前教育是当前中国教育最大的短板之一。[1]为集中破解学前教育资源供给紧缺的问题，国家层面相继颁布了多部文件为其提供政策支持。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》 （以下简称《教育规划纲要》）[2]作为 21 世纪中国第一个中长期教育计划，阐明了当前中国教育的发展任务，“基本普及学前教育”、“重点发展农村学前教育”位于任务之首，这是国家在基本普及义务教育后，提出更高要求的战略安排。2010 年 11 月，国务院颁布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），文件指出“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”，[3]学前教育的社会福利属性再次凸显。
习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中再次强调了这一点，要在幼有所育、学有所教等民生问题上不断取得新进展，并明确提出努力让每个孩子都能得到公平和优质的教育。“幼有所育”是“七有”之首，这是我国针对群众所需优先解决的民生问题。
《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确了到 2020 年基本普及学前教育、普惠性幼儿园覆盖率达到 80%的任务目标，建议通过鼓励发展普惠性幼儿园，并按照公益性、普惠性的原则，扩大普惠性资源。努力建立合理布局、城乡覆盖的学前教育公共服务体系，确保适龄儿童接受基本的、优质的学前教育。[5]这一文件既是国家对学前教育事业发展的最新指示，也是对家长和社会热烈关切的回应。当选为 2018 年度民生专题十大流行语之一的“普惠性幼儿园”，[1]体现了国家在全面建成小康社会决胜时期对学前教育这一民生工程的重视。
《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确了到 2020 年基本普及学前教育、普惠性幼儿园覆盖率达到 80%的任务目标，建议通过鼓励发展普惠性幼儿园，并按照公益性、普惠性的原则，扩大普惠性资源。努力建立合理布局、城乡覆盖的学前教育公共服务体系，确保适龄儿童接受基本的、优质的学前教育。[5]这一文件既是国家对学前教育事业发展的最新指示，也是对家长和社会热烈关切的回应。当选为 2018 年度民生专题十大流行语之一的“普惠性幼儿园”，[1]体现了国家在全面建成小康社会决胜时期对学前教育这一民生工程的重视。
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1.2 研究目的与研究意义
1.2.1 研究目的
本研究参照国家普惠性幼儿园的普惠政策文件，重点调查临汾市教育局认定的普惠性民办幼儿园，了解和分析尧都区普惠政策的运行过程、尧都区政府为普惠性民办幼儿园提供扶持政策和管理政策的具体状况，探析尧都区普惠性民办幼儿园普惠政策运行现状的原因，以期为尧都区普惠政策运行提出一定的意见与建议，进而促进尧都区学前教育的长足发展。
1.2.2 研究意义
第一，理论意义。目前，山西省在普惠性民办幼儿园方面的相关研究有待于进一步充实。本选题可以丰富对普惠性民办幼儿园的研究，进而为丰富学前教育政策理论体系提供参考。
第二，实践意义。学前教育实践中暴露出的“入园难”“入园贵”的问题，反映了学前教育公平性的实现遇到了很大的障碍，各级政府出台普惠政策加快建设普惠性民办幼儿园，体现了政府将改善刚性的基础民生问题放到了优先位置，目的推动全社会学前教育资源的公平分配，有效促进社会普惠性公正发展，形成“全覆盖”、“平等”的民生保障体系。
普惠性民办幼儿园是中国发展公益普惠性学前教育的新实践。但是由于各地经济发展水平存在差异，各地政府需基于当地情况做出令人民满意的“答卷”。本研究基于尧都区学前教育发展现状，通过对尧都区普惠性民办幼儿园的调查，剖析尧都区普惠性学前教育政策运行现状，为政府下一步扩大普惠性教育资源完善相关政策提供咨询建议。此外，引起社会公众对普惠政策的关注，正确认识普惠性幼儿园的内涵；为民办幼儿园提供发展思路，促进尧都区幼教事业的有序发展。
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1.2 研究目的与研究意义
1.2.1 研究目的
本研究参照国家普惠性幼儿园的普惠政策文件，重点调查临汾市教育局认定的普惠性民办幼儿园，了解和分析尧都区普惠政策的运行过程、尧都区政府为普惠性民办幼儿园提供扶持政策和管理政策的具体状况，探析尧都区普惠性民办幼儿园普惠政策运行现状的原因，以期为尧都区普惠政策运行提出一定的意见与建议，进而促进尧都区学前教育的长足发展。
1.2.2 研究意义
第一，理论意义。目前，山西省在普惠性民办幼儿园方面的相关研究有待于进一步充实。本选题可以丰富对普惠性民办幼儿园的研究，进而为丰富学前教育政策理论体系提供参考。
第二，实践意义。学前教育实践中暴露出的“入园难”“入园贵”的问题，反映了学前教育公平性的实现遇到了很大的障碍，各级政府出台普惠政策加快建设普惠性民办幼儿园，体现了政府将改善刚性的基础民生问题放到了优先位置，目的推动全社会学前教育资源的公平分配，有效促进社会普惠性公正发展，形成“全覆盖”、“平等”的民生保障体系。
普惠性民办幼儿园是中国发展公益普惠性学前教育的新实践。但是由于各地经济发展水平存在差异，各地政府需基于当地情况做出令人民满意的“答卷”。本研究基于尧都区学前教育发展现状，通过对尧都区普惠性民办幼儿园的调查，剖析尧都区普惠性学前教育政策运行现状，为政府下一步扩大普惠性教育资源完善相关政策提供咨询建议。此外，引起社会公众对普惠政策的关注，正确认识普惠性幼儿园的内涵；为民办幼儿园提供发展思路，促进尧都区幼教事业的有序发展。
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2 研究的理论基础和社会背景
2.1 研究的理论基础
2.1.1 社会公正论
社会发展应顾及绝大多数社会成员的基本利益。人人共享和普遍受益的社会公平，是为了让社会中每个人得到很好的生存和发展，是为了满足广大群众不断增长的物质文化需要，它能够推动社会的健康发展，这也是社会成员普遍认同的准则。公正的核心要义是给予每个人他所应得，因此，公正理应成为维续社会永恒的基本理念和基本准则，具体原因有四。一是现代社会的健康运转比以往更依赖于以公正为主要取向的社会制度；二是在初次分配和再分配中都需要公正意蕴下的机会平等原则，亦即社会个体在公平对待的基础上，又能够完全、充分地发挥自己的潜能；三是捍卫社会成员的基本尊严，尽量减少社会阶层之间的紧张、隔阂和冲突，保障社会安全运行；四是社会不断发展所积累的成果按照公正的理想分配形式造福绝大多数社会成员，可以保障社会健康运行。
2.1 研究的理论基础
2.1.1 社会公正论
社会发展应顾及绝大多数社会成员的基本利益。人人共享和普遍受益的社会公平，是为了让社会中每个人得到很好的生存和发展，是为了满足广大群众不断增长的物质文化需要，它能够推动社会的健康发展，这也是社会成员普遍认同的准则。公正的核心要义是给予每个人他所应得，因此，公正理应成为维续社会永恒的基本理念和基本准则，具体原因有四。一是现代社会的健康运转比以往更依赖于以公正为主要取向的社会制度；二是在初次分配和再分配中都需要公正意蕴下的机会平等原则，亦即社会个体在公平对待的基础上，又能够完全、充分地发挥自己的潜能；三是捍卫社会成员的基本尊严，尽量减少社会阶层之间的紧张、隔阂和冲突，保障社会安全运行；四是社会不断发展所积累的成果按照公正的理想分配形式造福绝大多数社会成员，可以保障社会健康运行。
社会公正的内容主要是由普惠性公正和差异性公正构成的，其中两者的侧重点都是人“类特性”的重要内容，是必需的客观要求。普惠性公正是指社会成员能够被“平等对待”，围绕生存的一些基本权利，其尊严和生活底线能够得到保证，并能持续获得社会发展带来的益处。其实现更依赖于国家权力的强制介入和制度层面的统筹安排的社会成本投入。差异性公正是指社会成员的“自由发展”，自我意愿的表达和个性自我的发展，多样化需求和多层次的发展空间能够得到包容，个体潜能充分开发。政策鼓励和社会成员自身的努力双管齐下是实现差异性公正的途径。
普惠性和差异性是社会公正的两个重要方面，二者相互影响、相互促进、缺一不可。然而，在实际生活中，人们对社会公正的理解往往会陷入某种偏颇，或过于重视普惠性公正，或过于重视差异性公正。这两种观点都割裂了普惠性公正与差异性公正之间的统一性，若这种失衡发展的逻辑作用于社会建设，必然会对社会的发展造成不同程度的不良影响。吴忠民指出，在中国语境下，适度优先促进基础层面的普惠性公正应当比适度优先促进基础层面的差异性公正居于相对“更加优先”的位置。指向社会团结的基础层面的普惠性公正，主要是社会成员基本生存条件层面的保障，而非社会全面实现普惠性公正。
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2.2 研究的社会背景
山西省政府先后颁布了《山西省人民政府关于加快发展学前教育的意见》（2012年 10 月）、《山西省教育厅关于建立优质幼儿园帮扶机制的指导意见》（2014 年 12月）、《山西省教育厅关于切实解决幼儿教育“入园难、入园贵、无证园乱”有关问题的通知》（2015 年 3 月）、《山西省教育厅山西省财政厅关于开展普惠性民办幼儿园认定及奖补工作的指导意见》（2016 年 4 月）、《山西省第三期学前教育行动计划（2017—2020 年）》（2017 年 7 月）、《山西省学前教育改革发展省级试点工作方案》（2018年 4 月）、《幼儿园收费管理暂行办法》（2018 年 10 月）等文件，充实了省级的学前教育政策体系，坚持公益普惠的基本方向，有序推进着学前教育重大项目的实施，为幼儿接受公平和优质的学前教育提供了政策支撑。根据《山西省建立学前教育资助制度实施方案》规定，对符合条件的弱势儿童按照 1000 元/生/年的标准给予生活补助。
山西省完善幼儿教师队伍支持体系，深化幼儿园教师培训机制的改革。在 11 个国培项目县和 43 个能力提升工程项目县实施国培计划，对乡镇及以下 18 万名中小学幼儿园教师开展了混合式培训，尤其确保所有幼儿园教师每年完成平均 72 小时的继续教育。指导和支持部分地区在教师队伍补充上开展改革试点，突破困扰学前教育发展的瓶颈——幼儿教师数量问题。
截至 2017 年，全省共有 6937 所幼儿园，比上年增加 229 所。入园幼儿人数达 426400人，比上年增加 21900 人；在园幼儿有（包括附设幼儿班）102.75 万人，比上年增加36500 人，增长 3.7%。2017 年，全省学前教育毛入园率 89.06%，比上年同期提高了 0.86个百分点。学前教育规模大幅增长的同时，教师队伍配置状况持续改善，生师比有所下降。2017 年全省全日制幼儿园专任教师有 54796 人，比上年增长 7.2%，生师比由上年的 19.3：1 下降至 18.75：1。
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普惠性和差异性是社会公正的两个重要方面，二者相互影响、相互促进、缺一不可。然而，在实际生活中，人们对社会公正的理解往往会陷入某种偏颇，或过于重视普惠性公正，或过于重视差异性公正。这两种观点都割裂了普惠性公正与差异性公正之间的统一性，若这种失衡发展的逻辑作用于社会建设，必然会对社会的发展造成不同程度的不良影响。吴忠民指出，在中国语境下，适度优先促进基础层面的普惠性公正应当比适度优先促进基础层面的差异性公正居于相对“更加优先”的位置。指向社会团结的基础层面的普惠性公正，主要是社会成员基本生存条件层面的保障，而非社会全面实现普惠性公正。
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2.2 研究的社会背景
山西省政府先后颁布了《山西省人民政府关于加快发展学前教育的意见》（2012年 10 月）、《山西省教育厅关于建立优质幼儿园帮扶机制的指导意见》（2014 年 12月）、《山西省教育厅关于切实解决幼儿教育“入园难、入园贵、无证园乱”有关问题的通知》（2015 年 3 月）、《山西省教育厅山西省财政厅关于开展普惠性民办幼儿园认定及奖补工作的指导意见》（2016 年 4 月）、《山西省第三期学前教育行动计划（2017—2020 年）》（2017 年 7 月）、《山西省学前教育改革发展省级试点工作方案》（2018年 4 月）、《幼儿园收费管理暂行办法》（2018 年 10 月）等文件，充实了省级的学前教育政策体系，坚持公益普惠的基本方向，有序推进着学前教育重大项目的实施，为幼儿接受公平和优质的学前教育提供了政策支撑。根据《山西省建立学前教育资助制度实施方案》规定，对符合条件的弱势儿童按照 1000 元/生/年的标准给予生活补助。
山西省完善幼儿教师队伍支持体系，深化幼儿园教师培训机制的改革。在 11 个国培项目县和 43 个能力提升工程项目县实施国培计划，对乡镇及以下 18 万名中小学幼儿园教师开展了混合式培训，尤其确保所有幼儿园教师每年完成平均 72 小时的继续教育。指导和支持部分地区在教师队伍补充上开展改革试点，突破困扰学前教育发展的瓶颈——幼儿教师数量问题。
截至 2017 年，全省共有 6937 所幼儿园，比上年增加 229 所。入园幼儿人数达 426400人，比上年增加 21900 人；在园幼儿有（包括附设幼儿班）102.75 万人，比上年增加36500 人，增长 3.7%。2017 年，全省学前教育毛入园率 89.06%，比上年同期提高了 0.86个百分点。学前教育规模大幅增长的同时，教师队伍配置状况持续改善，生师比有所下降。2017 年全省全日制幼儿园专任教师有 54796 人，比上年增长 7.2%，生师比由上年的 19.3：1 下降至 18.75：1。
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3 普惠政策的制定与文本分析 ........................ 23
3.1 渐进模式下的普惠政策 ........................ 23
3.1.1 政策体系架构的日趋完善 ..................... 23
3.1.2 普惠政策目标的逐渐提高 ....................... 24
4 普惠政策执行过程的分析 ............................................ 31
4.1 普惠政策的宣传 .................................. 31
4.2 普惠政策的实施 ............................... 31
5 普惠政策运行走入困境的原因探究 ........................ 43
5.1 教育财政分权与基础教育公共支出结构偏向 ..................... 43
5.2 政府行为失范与学前普惠政策制定导向不准 ..................... 44
6 普惠政策运行的建议
6.1 增进普惠政策的价值
在陈鹤琴先生《对于儿童年实施后的宏愿》一文中曾提出了他对于儿童教育美好的心愿，那就是愿全国儿童不论贫富、智愚，一律享受相当教育，达到身心两方面最充分的可能发展。 [1]先生对于儿童教育的公平性和全民性发出了美好的祈愿。这在当时的年代具有超越时空的前瞻性。历经百年岁月，陈先生的愿景对理解普惠政策的价值有一定的意义。
人民群众日益过上美好生活，对子女的养育和教育也有了更高追求。“幼有所育”不仅关系到儿童身心的健康发展，且对幼儿终身发展产生了重要的影响，同时又涉及到一个家庭的未来走向，还影响到国家和民族的未来。[2]这一意识激发了具有中国特色的普惠政策和基于现实情境中的普惠性民办幼儿园的产生。此前有相关研究从利益相关者的角度分析普惠性民办幼儿园的多方利益群体包括政府、幼儿园和家长，[3]但缺失了最主要，也是最重要的利益群体——幼儿。如果将幼儿置于利益主体的首要位置，一切问题都会变得简单。截至目前，大众仍处于没有从儿童真正成长需求的角度去思量的盲区，也正是这个盲区的存在，我们满怀着憧憬所期待的学前教育的春天仍具有丝丝凉意。
文明社会赖以生存和发展的保证和条件无非是良好的公众意识的存在，而如何看待儿童是衡量一个国家文明的尺度之一。熊秉真对中国历史上的儿童和童年人文式的商榷回思，为现代社会对儿童的困窘开辟了一曲幽径。儿童是一个会随时间消逝而短暂的身份和状态，个体的终身发展不允许有一个永远的婴童。[1]尽管学术界关怀儿童的研究逐渐丰盈，但当前公众意识中仍普遍缺少完整的儿童，表现在缺乏对社会弱势群体的关怀和对儿童享有快乐童年权利的剥夺。我们需弥补对儿童的认知与憬悟，让儿童意识充分融入公众意识中，唤醒大众“让儿童拥有快乐幸福童年”的信念，成为政府研究制定、落实执行普惠政策的哲学思考，成为幼儿园经营、管理者的办学理念，成为家长养育幼儿的主导方向，普惠政策才不会成为地方政府显示政绩、民办幼儿园逐利的工具。
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结论
在经济、政治、文化、社会、历史等多种因素的综合影响下，造就了我国学前教育在区域、城乡和园所之间发展不平衡的局面。尧都区普惠政策的运行应分阶段推进，综合考虑城乡、园所之间的差异，从实际情况出发，设置短期、中期、长期学前教育事业发展的规划，并且紧紧围绕目标进行稳步推进。值得我们注意的是，随着“全面二孩”政策的开放，对学前教育产生影响，将从 2019 年开始，并且在 2021 年达到最大规模，之后入园幼儿的人数逐年减少。[1]这是下一步完善普惠政策需要深入考虑的人口变动因素。
普惠性政策的实施，需要健全监督机构和建立完善有效的监督机制作为保障，例如要保证专门监督机构的地位独立，将监督权落实于人民群众中，利用社会舆论监督，做到及时评价和有效跟进；同时完善幼儿园和行政机构的信息公开制度，让园所与幼儿家长有充分的知情权，做到决策体现民情顺应民意，做好良性互动和沟通，以便随时调整政策执行中出现的偏差。
文明社会赖以生存和发展的保证和条件无非是良好的公众意识的存在，而如何看待儿童是衡量一个国家文明的尺度之一。熊秉真对中国历史上的儿童和童年人文式的商榷回思，为现代社会对儿童的困窘开辟了一曲幽径。儿童是一个会随时间消逝而短暂的身份和状态，个体的终身发展不允许有一个永远的婴童。[1]尽管学术界关怀儿童的研究逐渐丰盈，但当前公众意识中仍普遍缺少完整的儿童，表现在缺乏对社会弱势群体的关怀和对儿童享有快乐童年权利的剥夺。我们需弥补对儿童的认知与憬悟，让儿童意识充分融入公众意识中，唤醒大众“让儿童拥有快乐幸福童年”的信念，成为政府研究制定、落实执行普惠政策的哲学思考，成为幼儿园经营、管理者的办学理念，成为家长养育幼儿的主导方向，普惠政策才不会成为地方政府显示政绩、民办幼儿园逐利的工具。
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结论
在经济、政治、文化、社会、历史等多种因素的综合影响下，造就了我国学前教育在区域、城乡和园所之间发展不平衡的局面。尧都区普惠政策的运行应分阶段推进，综合考虑城乡、园所之间的差异，从实际情况出发，设置短期、中期、长期学前教育事业发展的规划，并且紧紧围绕目标进行稳步推进。值得我们注意的是，随着“全面二孩”政策的开放，对学前教育产生影响，将从 2019 年开始，并且在 2021 年达到最大规模，之后入园幼儿的人数逐年减少。[1]这是下一步完善普惠政策需要深入考虑的人口变动因素。
普惠性政策的实施，需要健全监督机构和建立完善有效的监督机制作为保障，例如要保证专门监督机构的地位独立，将监督权落实于人民群众中，利用社会舆论监督，做到及时评价和有效跟进；同时完善幼儿园和行政机构的信息公开制度，让园所与幼儿家长有充分的知情权，做到决策体现民情顺应民意，做好良性互动和沟通，以便随时调整政策执行中出现的偏差。
适当增加咨询者、执行者和受益者的数量，特别是吸引幼儿家长参与普惠性民办幼儿园政策的议程，这是在制定普惠性民办幼儿园的认定和扶持政策时必须做到的。区级教育行政部门初步草拟普惠政策扶持方案后，递交上级教育行政部门指导、批复。此外，
可以试着推进建立教育专业的行业政策咨询组织，架构起政府和社会各阶层联系沟通的桥梁，综合各利益主体的不同利益，继而逐渐向社会公开宣传普惠政策的制定过程，能够科学、通俗的解读普惠政策的内涵。
参考文献（略）
参考文献（略）