一、绪论
（一）研究背景及意义
（一）研究背景及意义
1、研究背景
近代著名的思想家、教育家梁启超先生曾说过： “人生百年，立于幼学”，他认为幼学阶段是人生的关键阶段，在这个阶段给予幼儿适当的教育可以化石成金、事半功倍。儿童教育家陈鹤琴先生也认为：“儿童是一个国家未来的主人，必须给予儿童优良的教育，才能保证未来社会的进步和国家的兴旺发达”。可见，学前教育对于人的一生有非常重要的奠基作用。研究发现，学前教育不仅能促进儿童发展、家庭和谐，还能产生巨大的经济和社会效益，因此，我国必须继续加大对学前教育公共服务的改进力度，促进学前教育健康快速发展。目前世界上许多国家如英国、美国、印度等，都将学前教育视为优先发展的领域，为使幼儿能够接受优良的学前教育，出台各种政策，大力进行资金投入和支持，这些国家自然也得到了学前教育所产生的经济和社会效益方面的丰厚汇报。
近代著名的思想家、教育家梁启超先生曾说过： “人生百年，立于幼学”，他认为幼学阶段是人生的关键阶段，在这个阶段给予幼儿适当的教育可以化石成金、事半功倍。儿童教育家陈鹤琴先生也认为：“儿童是一个国家未来的主人，必须给予儿童优良的教育，才能保证未来社会的进步和国家的兴旺发达”。可见，学前教育对于人的一生有非常重要的奠基作用。研究发现，学前教育不仅能促进儿童发展、家庭和谐，还能产生巨大的经济和社会效益，因此，我国必须继续加大对学前教育公共服务的改进力度，促进学前教育健康快速发展。目前世界上许多国家如英国、美国、印度等，都将学前教育视为优先发展的领域，为使幼儿能够接受优良的学前教育，出台各种政策，大力进行资金投入和支持，这些国家自然也得到了学前教育所产生的经济和社会效益方面的丰厚汇报。
2010 年 7 月，中央颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》（以下简称《纲要》），明确提出了到 2020 年普及学前一年教育的目标，强调了学前教育的重要地位。在办园体制上，《纲要》提出了“政府主导、社会广泛参与、公办与民办并举”的概念，这使得学前教育迈入了政府全面干预和投入的崭新阶段，获得了快速发展的契机，迎来了发展的“春天”。党的十九大首次提出了“幼有所育”的社会目标，提出了“要让每个孩子都能公平地接受高质量的学前教育”的期盼。虽然自十八大以来我国学前教育事业发展突飞猛进，取得了长足的进步，“2016 年全国学前三年毛入园率达到 77.4%，提前完成《纲要》70%的普及目标，超过了中高收入国家 73.7%的平均水平”①，但是，我们也应看到学前教育发展中仍然存在许多不足，尤其是政府对自身在学前教育中的角色定位不够明晰。
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（二）国内外研究综述
1、国内相关研究
1、国内相关研究
我国的学前教育发展最早可以追溯到“1903 年湖北巡抚端方在武昌创办的中国第一所学前儿童教育机构——湖北幼稚园”①。1951 年，国家颁布的《关于改革学制的规定》中将幼稚园更名为幼儿园。时至今日，我国的学前教育已经走过了半个多世纪，经历了从无到有，从建国初期的福利办园到现在的社会化办园的过程，却在今天的和谐社会出现了本不该有的“入园难”、“入园贵”问题。这种社会现象从表面看是因为幼儿教育资源分配不均，但从根本上看却是因为政府责任的缺失和监管的缺位。
（1）政府的教育责任研究
北京师范大学教授劳凯声认为，教育作为一种社会活动，社会或者说民间应当具有举办权，但是教育在现代不能单纯依靠民间举办，而必须由国家加以支持。他提出当前中国公立学校有两种改革思路：一种是公法学的改革思路，这种思路强调公立学校的公共性质，即国家的教育责任；另一种是民商法学的改革思路，这种思路更强调学校办学的自主权，但是这两种思路都存在一定缺陷，因此劳凯声认为，“公立学校因其特殊的服务对象和服务目的，应赋予其特别的法人地位，并且规定其权利义务，使其既能独立自主地办学，又能体现特有的公共性质”。
经济学家吴敬琏认为，基础教育具有较大的正外部性，其为社会带来的益远超过其为个人或家庭带来的效益，不仅能够提升国民素质，还能促进国家经济和社会发展，因此政府“应加大对基础教育的财政投入，提升个人、国家的竞争力”。
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二、政府学前教育责任界定
（一）政府责任的演变
（一）政府责任的演变
1、70 年代末——80 年代初：全国性学前教育管理机构设立
改革开放之初，对我国学前教育影响最为重大的会议是 1979 年 7 月召开的全国托幼工作会议。会后通过设立了托幼工作领导小组及其办事机构，由其专门负责学前教育政策制定和规划等具体工作，全国性的学前教育管理机构初步成立。10 月，中央转发《全国托幼工作会议纪要》，对托幼工作进行了具体指导，明确指出要坚持“两条腿走路”的方针，积极解决保教人员工资待遇问题，努力做好保教工作，提高教育质量。这些举措表明政府已经逐步开始重视学前教育，努力实现最大范围的部门协同合作。这一时期学前教育的管理力量有所增强。
2、80 年代初——80 年代末：机构撤销，责任隐退
1982 年，全国托幼工作领导小组及其办事机构在国家机构改革时被撤销，余留的责任也未明确到底由哪个部门接管或承担，导致了当时学前教育工作管理混乱，各部门职责不清，政府的作用被压缩，责任逐渐隐退。此时的学前教育正向着“地方性”和“群众性”的趋向发展。1988 年国家颁布《关于加强幼儿教育工作意见的通知》，其中强调了幼儿教育的地方性和群众性。该《通知》认为，学前教育应由家庭、社会和国家共同举办，不能单纯依靠国家的力量；要努力提高社会力量兴办学前教育的积极性。这一时期“社会力量”的概念频繁被提及，“社会力量”看似成了学前教育的主体责任人，但这背后反映的则是政府责任正在悄悄转嫁。学前教育在这一时期面临着巨大的风险和挑战。
1982 年，全国托幼工作领导小组及其办事机构在国家机构改革时被撤销，余留的责任也未明确到底由哪个部门接管或承担，导致了当时学前教育工作管理混乱，各部门职责不清，政府的作用被压缩，责任逐渐隐退。此时的学前教育正向着“地方性”和“群众性”的趋向发展。1988 年国家颁布《关于加强幼儿教育工作意见的通知》，其中强调了幼儿教育的地方性和群众性。该《通知》认为，学前教育应由家庭、社会和国家共同举办，不能单纯依靠国家的力量；要努力提高社会力量兴办学前教育的积极性。这一时期“社会力量”的概念频繁被提及，“社会力量”看似成了学前教育的主体责任人，但这背后反映的则是政府责任正在悄悄转嫁。学前教育在这一时期面临着巨大的风险和挑战。
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（二）政府承担责任的必要性
1.学前教育的准公共产品属性要求政府承担责任
1.学前教育的准公共产品属性要求政府承担责任
要探讨政府在学前教育中的责任，首先要明确学前教育产品的属性。通常社会产品按属性分为三种：公共产品、私人产品和准公共产品。公共产品以非竞争性和非排他性为主要特点，私人产品则具有与其相反的竞争性和排他性，而准公共产品介于两者之间。由于学前教育资源的供给是有限的，其消费过程必然存在竞争，若消费者不断增加，人均消费资源将逐渐减少。例如当幼儿园学生人数不断增加时，老师分配给每个学生的精力就会不断减少，由此看来学前教育资源存在一定的竞争性。从排他性来看，幼儿园一名学生接受教育并不
能排除其他学生同样接受教育。所以学前教育不完全具有公共产品或私人产品的全部特征，应当属于准公共产品。此外，学前教育还具有较强的正外部性特征。学前教育不仅能够促进幼儿自身的健康成长，从长期来看还能促进国民素质的整体提高，带来巨大的经济和社会效益。因此，政府应当在学前教育中发挥主导作用，对其中的公共产品属性和正外部性进行投资。
2.市场机制存在弊端需要政府的有效调控
在学前教育中引入市场机制，不仅能够吸纳社会资金以减轻政府的财政投资负担，还能在一定程度上提高办园者的竞争意识，也能为家长提供多样化的选择，对于学前教育的发展具有积极意义。但是与此同时，引入市场机制的弊端也显而易见。首先，市场机制难以保障教育公平。因为资本是逐利的，市场运作遵循等价交换的原则，私人资本不会为低收入群体提供质优价廉的服务，这就意味着低收入家庭的孩子可能没有机会接触到优质的学前教育服务。因此，简单地将学前教育责任抛给市场难以保障教育公平。其次，我国的民办幼儿教育机构有很多是营利性的，这种情况下幼儿园教师的待遇难以得到保障，教师流失率高，并且在营利的驱动下，幼儿园出现了“小学化倾向”，有的私自推出“重点班”，这些都是幼儿园为了迎合市场和家长而做的选择。一些望子成龙心切的家长极容易被所谓“超常班”、“神童班”的宣传诱惑，却并不了解这其实是一种拔苗助长的反教育行为，非常不利于孩子的健康成长。因此，为了幼儿能有一个健康快乐的成长环境，在学前教育中引入市场机制的同时，必须保证政府强有力的调控，引导学前教育朝着正确的方向发展。
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三、郑州市政府在学前教育中的履责现状及存在的问题 .......... 8
（一）郑州市政府在学前教育中的履责现状 .............. 8
（一）郑州市政府在学前教育中的履责现状 .............. 8
1、重视政策引导 .............. 8
2、财政投入有所增加 ................ 9
3、重视教师培训 ................... 10
四、郑州市政府学前教育责任履行缺位的主要原因 ............. 17
（一）学前教育法制建设缺失，缺乏履责法律依据 ............... 17
（一）学前教育法制建设缺失，缺乏履责法律依据 ............... 17
1、法制建设缺失，政府对学前教育公益性认识弱化 .......... 17
2、法制建设缺失，政府的学前教育责任界定不明 .............. 18
五、促进郑州市政府有效履行学前教育责任的保障条件 ......... 26
（一）促进学前教育立法 ................. 26
（一）促进学前教育立法 ................. 26
1、学前教育立法的重点 .................. 26
2、学前教育立法的价值取向 ................. 27
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五、促进郑州市政府有效履行学前教育责任的保障条件
（一）促进学前教育立法
（一）促进学前教育立法
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结语
学前教育阶段是我们每个人初次接受国家系统教育的阶段，对于个人的未来发展具有重要的奠基作用。优良的学前教育不仅能为幼儿营造良好的成长环境，更有促进家庭幸福乃至社会和谐的作用。学前教育特有的公益性和普惠性要求政府必须是第一责任人。从 2010 年起，国家开始逐渐重视学前教育事业，郑州市政府也积极响应国家政策推动郑州市学前教育事业的发展，制定适合本市的学前教育政策，加大对学前教育的投入、注重师资力量建设，持续开展督导评估活动，也在努力实现教育公平。但是不可否认的是，郑州市“入园难”“入园贵”问题依然存在，普惠性学前教育资源难以满足需求，民办幼儿园依然问题重重，幼儿安全问题时有发生，幼儿教师的地位和待遇始终未能得到保障，这些问题都直接或间接地反映了郑州市政府学前教育责任履行的缺位。
学前教育阶段是我们每个人初次接受国家系统教育的阶段，对于个人的未来发展具有重要的奠基作用。优良的学前教育不仅能为幼儿营造良好的成长环境，更有促进家庭幸福乃至社会和谐的作用。学前教育特有的公益性和普惠性要求政府必须是第一责任人。从 2010 年起，国家开始逐渐重视学前教育事业，郑州市政府也积极响应国家政策推动郑州市学前教育事业的发展，制定适合本市的学前教育政策，加大对学前教育的投入、注重师资力量建设，持续开展督导评估活动，也在努力实现教育公平。但是不可否认的是，郑州市“入园难”“入园贵”问题依然存在，普惠性学前教育资源难以满足需求，民办幼儿园依然问题重重，幼儿安全问题时有发生，幼儿教师的地位和待遇始终未能得到保障，这些问题都直接或间接地反映了郑州市政府学前教育责任履行的缺位。
面对财政投入的不断增加和幼儿教育现状少有改善的矛盾，我们必须深究其根源，才能从根本上改变这种只见投入不见产出的现状。郑州市政府在学前教育领域责任缺位的种种表现，从根源上讲，是我国行政管理体制和制度的部分缺陷造成的。健全的财政体制是充足的学前教育财政投入的前提，完善的监管体制是提高学前教育监管效率的保障，合理的绩效考核制度是提高政府重视的根本，而这些都需要一部完整的学前教育法来确认和保障。但当前的情况是：学前教育立法缺失，政府职责不明；财政体制存在缺陷，学前教育投入不足；监管机制缺乏实效，督导评估流于形式；绩效考核指标缺失，政府人员缺乏重视。探索了导致政府在学前教育中的职责履行不到位的根源后，基于我国的现实，文章提出了一系列有针对性且有效的优化措施，对于保障学前教育政府责任的有效履行具有积极的推动作用，相信这些措施对于我国其他地方政府也具有一定的参考价值。
参考文献（略）
参考文献（略）