1 问题提出
1.1 选题缘由
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）指出发展学前教育事业，政府的相关职责履行。各级政府要从意识上重视学前教育事业的发展，充分认识其紧迫性和重要性。要贯彻落实教育规划纲要，大力发展学前教育事业。可见，国家对学前教育的重视程度颇高。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）中关于发展学前教育事业的表述为政府管理学前教育事业提供了政策依据，对于公办园，政府应该积极发展；对于民办园，需要政府的大力扶持。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。针对经济比较困难的家庭，政府应该为其承担一部分成本，给予其财政上的补助。相关职能部门应该加强对幼儿园的督导工作，根据客观实际情况制定该地区的学前教育办园标准和收费标准。加强师资队伍建设，不断提高幼儿教师的待遇，依法保障幼儿教师的法律地位。教育行政部门应充分调动社会力量发展学前教育，并作宏观上的管理和指导，明确各相关部门的职责。[1]因此，发展学前教育事业的关键在于相关行政部门职责的履行，对于学前教育事业的发展，政府应该承担着最重要的职责，发展学前教育事业离不开政府的有力支持。[2]此外，也有学者认为，要真正形成"保基本,广覆盖"的这一学前教育公共服务体系，需要各级政府从以下责任明确自己的职责和分工，即规划责任、财政责任、监管责任。[3]
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1.2 研究目的与意义
《规划纲要》在第二部分第三章明确指出，要实行公办民办并举的办园体制，充分调动社会的参与，其前提是以政府为主导，明确政府的职责。“国十条”也提出发展学前教育事业政府的相关职责履行。各级政府要从意识上重视学前教育事业的发展，充分认识其紧迫性和重要性。要贯彻落实教育规划纲要，大力发展学前教育事业。将发展学前教育事业纳入政府工作的重要议事日程，将其视为建设社会主义和谐社会的重大民生工程。由此可见，各级政府在发展学前教育中起着举足轻重的作用。本研究以贵州省一个少数民族贫困县为例，通过访谈研究的方法，探讨在相关文件的颁布下，该地区学前教育事业管理发展现状，就这些现状背后所存在的问题进行分析，并针对这些问题为 W 县相关职能部门提供初步建议和实施措施。2001 年颁布的《幼儿园指导纲要（试行）》（以下简称《纲要》）将学前教育的地位凸显出来，学前教育是我国学校教育和终身教育的奠基阶段，是我国基础教育的重要组成部分。短短的十多年间，学前教育事业如火如荼地发展，学前教育的重要性深入人心。随着《规划纲要》的颁布，我们看到了发展学前教育主要要明确政府责任。为了更好地贯彻《规划纲要》,于 2012 年制定了《3——6 岁儿童学习与发展指南》（以下简称《指南》），《指南》在《纲要》的基础上以为幼儿后继学习和终身发展奠定良好素质基础为目标，从五大领域提出了学习和发展的目标和教育建议，可供幼儿园教师和家长参考。然而，在这些文件的影响下，贵州少数民族贫困县的学前教育发展是否取得了应有的成效？地方政府及相关部门管理学前教育事业的现状以及存在哪些问题？本研究以个案的形式分析贵州省一个少数民族贫困县在国家高度重视学前教育事业发展的大背景下，该地的学前教育事业管理的现状，以及这些现状背后所存在的问题，并针对这些问题提出相应的对策和建议。以小见大，通过实践的形式逐步上升为理论，希望能为学前教育事业的管理理论做出一点补充，从而丰富教育管理以及关于政府职责履行的研究，进而充实学前教育事业管理的相关内容。
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2 文献综述与核心概念界定
2.1 文献综述
教育政策执行是从理论通向实践的途径，但在政策执行中存在一些偏差。以县级教育政策的制定和执行为例，在政策执行过程中产生无效的现象。在教育政策执行过程中，一部分因素导致相关教育职能部门对教育政策的执行效果欠佳，如没有完整理解教育政策的基本精神，在制定政策方案时不具有严格的科学性，往往带有个人的主观色彩，在教育政策执行过程中，手段较为单一。要解决这些问题，要不断提高相关教育行政机构的行政水平，完善相应的管理体制，整合原有的组织机构、加大培训力度。[5]在教育政策执行过程中，不是简单的文件传达，要考虑其他因素的影响。也有人认为教育政策执行过程中的“虚假化”和“扭曲化”，造成了教育政策的低效或无效。影响教育政策执行的因素包括观念上的淡漠、教育政策效力欠缺、执行者自身素质、政策执行的巨大耗费以及政策监督的缺位。要确保教育政策被全面、彻底地贯彻,就需要从思想上树立教育政策过程观，强化教育政策自身效力，重视政策执行队伍培养,确立合理的政策实施代价意识，加大教育督导和行政检察工作的力度。[6]针对政策执行效力低的问题，有人认为教育政策在执行过程中出现变异与的偏差表现是多方面的，有对教育政策的表面化解读，有对教育政策的扩大化理解，有对教育政策执行中的缺失，也有政策执行中对政策的替换等。[7]教育政策的制定与执行要考虑客观实际的因素，还要充分考虑地方的文化背景，特别是在少数民族地区。[8]此外，由于教育政策所涉及的主体较为广泛，不仅包括国家的教育行政部门，也包括地方的教育行政组织、单位乃至个人。为此，在制定和执行教育政策时应充分考虑社会不同阶层的利益。[9]
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2.2 核心概念界定
要理解教育事业管理的本质，首先就要对管理进行很好的理解。然而对管理的理解不同的学者有着不同的理解。现代管理理论的创始人法约尔（Fayol）认为，管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的行动过程；决策理论的代表人西蒙认为，管理就是决策；管理过程学派的代表人孔茨（Koontz）认为，管理就是设计并保持一种良好的环境，通过计划、组织、人事、领导和控制等职能把各个人的力量协调起来，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程。[37]孔茨还提出“协调是管理工作的核心”。我国学者周三多也持类似的观点“管理的本质是协调”。教育管理是在教育领域内所进行的一种管理活动，它既有管理的本质特点，又有其自身的特殊性。特殊性表现在教育管理直接为教育服务，从而为促进社会发展服务。其次，要对教育事业管理有一定理解，就必须对教育管理有一定的理解。因为教育管理是宏观的层面，而教育事业管理是微观的层面。张燕认为，教育管理是教育行政人员与管理人员依据一定的教育方针，综合运用各种管理手段，通过组织、指挥、协调各方面教育人员的活动，其目的是为了高效率、高质量完成国家下达的教育任务，实现国家所规定的培养目标，从而达到教育促进社会发展所进行的各种一般职能活动。[38]康翠萍指出：教育管理是教育管理者按照一定的社会要求和教育规律，通过一定的管理方式，对有关资源进行有效利用，达到人类自身再生产，从而使教育为一定社会服务的一种实践活动。[39]本研究认为，教育管理是教育管理者按照一定的社会要求和教育规律，通过有效的管理方式组织、协调各个教育部门人员的活动，对有关资料进行有效利用，有效完成国家下达的教育任务，从而使教育成为为社会服务的实践活动。根据教育管理的定义，教育事业管理应该是各级政府根据国家的教育方针政策，对本区域的教育部门即学校实施管理，包括对学校教育的规划、布局调整、学校的建设以及对学校教师的管理。
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3 贵州省 W 县学前教育事业管理研究的理论基础..........12
3.1 教育政策学理论 ......... 12
3.2 新公共管理理论 ......... 12
4 研究设计 .........14
4.1 研究对象 ..... 14
4.2 研究内容 ..... 14
4.3 研究思路与方法 ......... 14
4.3.1 研究思路 ........... 14
4.3.2 研究方法 .......... 15
5 贵州省 W 县学前教育事业管理的基本现状 ....16
5.1 贵州省学前教育事业发展现状 ......... 16
5.2 W 县概况 ..... 16
5.3 W 县学前教育事业管理基本现状 ..... 16
7 贵州省 W 县学前教育事业管理的对策与建议
7.1 不断提高地方政府对学前教育的重视程度
虽然学前教育目前还没有纳入义务教育阶段，但其属于准公共产品的范畴这一理念是毋庸置疑的。且学前教育是基础教育的奠基阶段，这也早被许多学者所证实。地方政府首先应从观念上认可学前教育的重要性，继而从行动上注重学前教育的发展。地方政府应将学前教育视为准公共产品，把政府视为发展学前教育的责任主体，将该县学前教育事业的发展纳入年度绩效考核和干部考核之中，促使各教育行政部门真正履行其教育职责。由于学前教育事业的发展涉及到多个职能部门，权力层层下移所导致责任不明的弊端，因此在明确政府职责时应将权力上移。县级政府应做好统筹管理工作，各部门和乡镇一级的政府应在县级政府的指导下开展工作。教育行政部门应切实履行教育主管职责，并会同财政部门、人事部门、卫生部门、工商管理部门、消防部门、劳动社会保障部门、交通管理等部门共同对学前教育事业实施管理，形成教育管理合力，确保 W 县学前教育事业顺利发展。各部门应各司其职，其中教育行政部门要制定本地区学前教育的发展规划，认真贯彻国家有关学前教育的方针政策，加强对幼儿园的管理和业务上的指导；财政部门应设立学前教育专项经费，并作出科学预算，确保学前教育的发展有经济上的支撑；人事部门应科学拟定对幼儿教师的招聘计划，完善准入制度，完善幼儿教师的编制管理，保证幼儿教师队伍的稳定性；卫生部门应做好对幼儿园卫生条件的检查，应经常到幼儿园讲解有关幼儿卫生方面的知识，并对幼儿园的相关保育员作一些幼儿卫生知识的相关培训工作。
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结语
在借鉴已有研究成果的基础上，通过对贵州省黔西南州一个贫困县 W 县的学前教育事业管理的现状调查、分析存在的问题并提出一些对策和建议。从总体上来看，近年来 W 县学前教育事业发展迅速，主要体现在幼儿园园所逐渐增加，幼儿教师数量也逐年增加，在园幼儿的数量也增加了不少。但在学前教育事业发展迅速的背后，却存在诸多问题，归结起来是相关职能部门对学前教育的管理上存在的问题。W 县相关教育行政部门对学前教育事业的发展理解不够深刻、不够重视，学前教育事业的管理几乎处于“边缘化”的境地；教育行政部门对幼儿园园所规划的不合理，首先主要表现在对中心幼儿园的规划不合理，没有结合考虑到交通、环境、人口等因素就大规模办园，最终导致资源的浪费。其次，以县城内为例，公办园与民办园比例严重失调，不利于学前教育市场的有序发展；从其管理体制来看，W 县没有专门针对学前教育的管理机构，没有专门的专业人员进行学前教育方面的管理，在管理上出现多头管理和互相推诿的现象；W 县的幼儿教师数量虽增加迅速，但总体上教师队伍普遍素质较差，主要体现在幼儿教师的学历普遍偏低、“年轻化”现象严重、师幼比例严重失调；由于地方政府没有制定学前教育的专项基金，对学前教育的投入严重不足。要发展 W 县的学前教育事业，提高相关职能部门对学前教育事业管理的有效性。首先，相关教育行政部门必须从意识上重视学前教育，明确政府的职责，完善学前教育的监管体系。其次，必须加强公办园的建设和民办园的管理，要不断提高公办园的比例；从宏观层面上加强对民办园的管理，并积极扶持民办园的发展。最后，要加强对 W 县幼教师资队伍的建设， 提高准幼儿教师的专业素养；大力开展县域师资培训，扩大培训覆盖面；加强业务指导，开发民族特色课程，提高教师专业素养。
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参考文献（略）