新形势下地方公安执法监督机制现状研究

第一章公安执法监督概述

一、公安执法监督与行政执法监督的关系

公安机关是国家行政机关的组成部分，公安执法监督隶属于行政执法监督体系，我国行政执法监督体系可根据监督主体的不同划分为行政内部执法监督和行政外部执法监督。前者包括一般性监督和专门性监督，其中，一般性监督即行政机关内部在上下级隶属关系上产生的彼此相互监督制约的关系:而专门监督是指来自行政机关内部设立的如监察、审计等部门机关对行政机关及其公务人员的执法活动监督。因而行政内部执法监督具有开展监督活动的经常性和直接性等特点;相对内部监督而言，行政外部执法监督主体的范围要相对广泛了，它不仅泛指所有政党、国家权力机关、司法机关的监督，还涵盖社会各类组织和广大公民的监督。在我国法学界，一般将行政执法监督概念的理解为狭义和广义两种。狭义的行政执法监督仅指行政内部执法监督，广义的行政执法监督是指内部与外部监督所实施的一切对国家行政机关及其公务人员执法的监督活动。本文所称的公安执法监督与上述的广义行政执法监督在监督主体上比较相近。

二、公安执法监督具体含义和特征

通过上述比对分析，结合《人民警察法》、《公安机关督察条例》等现行法律法规的规定，笔者认为公安执法监督是指法律法规授权的机关、公民和一切社会组织对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况所实施的监督、检查、督促、纠正等活动①。在这里公安执法监督的主体是一切享有监督权的上级机关、专「1机关和法律授权监督社会组织和公民。监督的客体是公安机关及其人民警察的执法活动和相关的履行职责、遵章守纪活动。准确分析认定执法监督主体和客体，可以避免在实际工作操作中出现概念不清、执法对象不明等情况。与一般行政监督相比，公安执法监督具有以下特征:

(一)监督职能的法定性

近年来，随着公安机关队伍建设逐渐步入正规化，公安执法监督工作也随之发展，特别是1995年2月公布实施的《人民警察法》以法律的形式对公安执法监督权的设立做了明确规定。如《人民警察法》第四十六条规定:“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。对依法检举、控告的公民或者组织，任何人不得压制和打击报复。”..............
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第二章当前我国公安执法监督现状探析

一、当前执法监督中存在的主要问题

近年来，随着公安机关规范执法意识的提高，各地相继出台了一系列执法监督机制措施，监督工作力度不断加大，在一定程度上取得了一些成效，但仍然存在着许多函待解决的问题，主要有以下方面:

(一)监督主体的观念意识问题

1、部分公安机关及其领导对执法监督工作重视不够。按照《公安机关内部执法监督工作规定》第十六条规定:各级公安机关的行政首长是执法监督的主要责任人，相对应的各警种、各业务部门的负责人是本部门执法监督的负责人，但事实上有的地方公安机关的领导特别是一把手认为执法监督是“软件”、打击处理才是“硬道理”，认为只要业务工作抓上去，队伍管理方面就可以“一俊遮百丑”。有的领导甚至觉得队伍管理、执法监督活动干得再好，都不如业务工作看得见“成效”，或者认为执法监督就是纪委、督察等专职部门干的工作。
2、部分专职监督机关和监督部门工作人员监督意识不强。上述领导的主观片面看法直接影响了部分专职监督机关、部门工作人员的工作积极性，造成了日常开展监督工作不积极、不主动，甚至发现了情况，调查出问题，还抱着“大事化小，小事化了”的思想，就怕得罪人，或者多做了领导不高兴、不认可。而久之就使得监督工作流于形式、成了一纸空谈。
3、被监督对象主动接受监督意识薄弱。很多一线执法民警对监督工作始终没有正确的认识，不愿意接受监督，觉得搞执法监督不利于他们执法活动的开展，甚至觉得是个“绊脚石”，添了麻烦，有着执法监督“无用”的思想，甚至对专门从事执法监督工作的机关和部门抱有偏见，认为这些人不理解自己的工作，不懂得公安业务，对日常的执法监督活动带有抵触情绪。

(二)监督制度的体制设置问题

1、监督主体级别不高、权力不独立，缺乏权威性。虽然近年来公安部多次下发通知文件等要求各地公安机关提高对执法监督部门工作的重视程度(如2010年4月公安部党委下发的《关于进一步加强县级公安机关纪检监察部门建设的意见》即公委通字〔2010〕8号文)，并建立健全了部分机构设置，但事实上对提高执法监督部门的监督权威效果并不理想，根本问题并没有解决。................
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一、公安执法监督概述.......................................1
(一)公安执法监督与行政执法监督的关系............1
(二)公安执法监督具体含义和特征........................1
(三)构建完善公安执法监督机制的必要性...............4
二、当前我国公安执法监督现状探析.......................6
(一)当前执法监督中存在的主要问题.............................6
(二)影响公安执法监督发展的主要因素.............................10
(三)各国及香港、台湾地区有关警察监督的规定和做法.......13
三、构建完善我国公安执法监督机制的方法对策...................17
(一)构建公安执法监督机制的基本原则.................................17
(二)探索建立和完善公安执法监督机制的方法和途径..........18
(三)构建公安执法监督机制需要把握的几个问题...................25

结语

综上所述，推进公安执法监督机制建设是影响新时期公安机关执法规范化建设和队伍长远发展的重要因素，特别是随着国家民主与法制建设的进程，随着公安队伍正规化建设步伐的不断加快，这一机制的健全和完善就显得格外重要，本文笔者正是基于这样的出发点，对新时期背景下构建基层公安机关执法监督机制的设想和思路进行了较为详细的论述，从内部监督力量的整合、各业务机构的重新设立、执法监督信息系统的深度开发以及外部监督形式的改革提出了自己的观点和看法，笔者相信在外部监督机构、社会公众和公安机关内部执法监督部门的不断探索和共同努力下，公安机关执法监督制度一定会得到进一步的健全和完善，公安队伍的执法质量和服务水平也将持续地稳步提高。
深化当前外部特邀监督员评议监督制度，继续聘请人大代表、政协委员、民主党派人士以及律师、记者等党性强、法规知识丰富的社会人士担任公安执法监督员工作，继续组织警营开放日、大走访、行风评议等活动，自觉接受公众监督，积极争取社会各界对公安执法工作的理解和支持，努力营造宽容、和谐的执法环境。
因此必须把“治”和“防”结合起来，把握监督的主动权，在抓好源头治理的基础上，加大惩治力度，我们的监督工作才能从侧重遏制到标本兼治，逐步走上加大治本力度的正确轨道。