四川省监狱监管安全应急联动机制建设案例研究——以“5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动为例

第一章绪论

1.1 研究背景
1.1.1 监狱监管安全应急联动机制建设的背景
胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上就曾经明确指出，必须坚持科学发展观，构建和谐社会，要“最大限度的增加和谐因素，最大限度的减少不和谐因素”[1]。这一总体论断从构建和谐社会的高度，明确了维护社会稳定，推进全社会和谐发展的重要性。这一高屋建瓴的论断，落实到监狱工作中，就是要进一步保持监狱系统的安全稳定尤其是监管安全稳定，也在某种意义上将监狱系统所肩负的监管安全应急处突工作提到了前所未有的高度。要保持监狱系统的安全稳定、确保监管安全，就必须全面加强监狱监管安全应急管理工作，从制度建设上确保监管安全突发事件一旦发生，能够在短时间内及时、高效地得到妥善圆满的应急处置，第一时间维护监狱监管安全稳定，避免罪犯脱逃、哄监暴狱、劫持人质等监管安全事件升级成为危害社会和谐稳定的重大案件。
但近几年以来全国已发生多起因罪犯暴力袭警致使民警牺牲、重伤的恶性案件，罪犯化妆脱逃、车辆藏匿脱逃，群体性哄监闹事，甚至暴力袭警、冲监、劫持人质将成为监狱当前面临的主要安全隐患。例如我省雷马屏监狱“1.1”案件、福建省闽西监狱“5.21”罪犯杀警脱逃案、湖南省郴州监狱“5.6”罪犯杀害警察脱逃案以及内蒙古呼和浩特第二监狱“10.17”重大脱逃案件等。
这些在全国造成广泛影响的监狱监管安全突发事件在处置过程中，仍然不同程度的单方面依赖监狱部门单一力量进行处置，在具体实施的过程中所暴露出的各种弊端和不足再次警示我们：如果不能把监狱监管安全突发事件的处置应对问题放到整个国家政法部门整体工作的全局中来考虑，放到国家安全与稳定的层面上来考虑；那么一些本可以避免或在短时间内有效化解、控制的监狱监管安全突发事件，完全有可能演变成一次次严重影响社会安全稳定的重大刑事案件，甚至演变为严重危害国家安全的政治性事件。因此，从社会风险的防范、和谐社会的构建的高度来研究监狱监管安全应急机制建设，已经成为党和政府无法回避的具有高度现实意义和紧迫性的课题。
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1.2 国内外研究现状
据笔者目前能够掌握的资料来看，目前国内外对监狱监管安全应急管理工作中如何有效组织多方主体联动参与应急处突这一课题进行研究的几乎没有，有的多是对监狱体制、国内外监狱制度比较、监狱管理或者监狱应急管理工作某一方面进行的研究；而从更广阔的层次看公共危机管理中的多元主体协同机制问题的研究落实到监狱工作的具体实践领域的研究也处于起步阶段，成果较少，多是思路、原则性的研究，缺乏具有可操作性、指导性的研究成果。大多数现有文献资料专注于监狱体制本身、或者专注于监狱安全管理内容本身及其发展、创新等方面的研究；而对于如何将当前公共危机管理研究较为热点的多元主体参与理论成果落实到在处置应对监狱突发事件这一类具有明确的危险性和可能存在较大社会危害性的突发事件处置应对工作中去研究成果寥寥；尤其是在处置过程中最为关键的涉及不同职权和类别的国家机关和部门在具体处置应对措施的实施过程中怎样参与、不同主体的责权利如何合理界定、如何有效构建分工与协作的联动机制等系列问题上，当下各方还缺乏系统、深入、整合性的研究，一些宏观性、原则性论述较为多见，而具有实用性、可操作性的具体对策和方案稀少。
1.2.1 国外研究现状
监狱突发事件应急管理理论是公共危机理论中重要的组成部分，而从学界研究的常规分类来看，公共危机理论是西方政治学研究的传统课题，主要分析政治危机，其目的在于探索政治危机的根源，寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。20 世纪60－80 年代，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展，公共危机管理研究的代表人物是罗森塔尔（Rosenthal）、罗伯特·吉尔（Robert Girr）、科塞（Cose）等，国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的《组织危机管理》、罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义》等。在监狱安全风险管理方面，兰迪·马丁(Randy Martin)和谢伍德·齐默尔曼(SherwoodZimmerman) 提出“环境条件理论”，认为监狱安全风险主要是由监狱中的环境条件造成的。犯罪学家弗农·福克斯则提出“定时炸弹理论(time bomb theory)”，认为监狱安全风险是由监狱中预先存在的一些条件引起的自发性事件。
1.2.2 国内研究现状
从国内研究现状来看，无论在理论方法还是实践上都与发达国家存在较大的差距，同时我国对公共危机管理、突发事件应急管理的研究起步较晚，从20 世纪90 年代开始，我国才开始涉及综合危机管理研究，并取得了一些研究成果。其中最具突破性的是以刘智勇教授为代表的几位学者在近几年的研究基础上，根据国际国内形势发展和中国当前社会转型过程中公共危机频发的实际状况，有针对性地从学术理论上对本学科的研究对象进行了划分和明确，跳出了现有理论体系束缚，同时也相应站在了学科设立这一全新的理论高度上提出了建立公共危机管理专门学科的建议。这表明以刘智勇教授等学者不只是看到了加强公共危机管理研究的重要性，而且从学科建设的高度，对公共危机管理学或政府危机管理学的研究对象进行了重新明确，区别于当前在学界和实务界普遍概念上的公共管理以及其他管理类学科。
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第二章监狱监管安全应急联动机制建设的相关理论依据

2.1 危机管理理论
危机管理理论作为决策学在当前研究领域最为流行的一门分支，最早是美国学者在上个世纪60 年代初提出的，并首先被用于外交和国际政治领域。经过四十余年的研究和发展，经过世界各地学者的不断探索与丰富，危机管理理论已渐成熟，其中以美国学者罗伯特·希斯提出的危机管理过程的“4R 模型”最为著名[8]。罗伯特·希斯提出将危机管理的过程划分为：缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)四个阶段，每个阶段英文单词的第一个字母都是“R”，因此也被人们简称为“4R 模型”（如图2-1）所示：

罗伯特·希斯认为，有效的危机管理就是要积极计划和充分准备，即按照4R模型开展危机管理工作。他认为，一个组织的生存能力从根本上依赖于该组织的管理者和组织成员应对危机的能力。因此，在“4R 模型”架构下，危机管理的中心是：减少危机带来的攻击力和影响力，使应对者做好准备，应对危机，而后尽快从危机中恢复过来。
在当今社会管理领域，对突发事件的危机管理已经成为政府部门维持社会秩序必备的能力。对于监狱系统而言，作为当前政府中突发事件潜在威胁最严重和最具有长期性的部门，无论从监狱既定职能的履职尽责，还是从维护社会安全稳定的角度来看，监管安全突发事件发生前的潜伏，爆发以及监狱实施应急处置的工作过程就是危机管理理论在监狱应急联动实际工作的具体体现和落实，并可以用下表（表2-1）来简要说明：

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2.2 协同学理论
协同的概念是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）在1971年提出的，之后哈肯教授，发表了《协同学导论》系统地论述了协同理论。进而形成了协同学（Synergetics）这一代表了现代自然科学和社会科学有机融合发展的新型综合型学科。
创始人哈肯教授曾经说过，把这个学科称为“协同学”，一方面是由于我们所研究的对象是许多子系统的联合作用，以产生宏观尺度上结构和功能；另一方面，它又是由许多不同的学科进行合作，来发现自组织系统的一般原理[9]。
我们的社会存在各种千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。因此，协同学作为一门探讨各种系统从无序变为有序时的相似性以及系统中的相互干扰和制约等现象的学科，笔者认为在社会实践中可以借助协同学的理论和思想来探讨不同单位间的相互配合与协作，部门间关系的协调，并且针对不同部门、单位之间的合作效应和组织现象，可以应用协同学理论去建立一个协调的组织系统，能够解决一些系统的复杂性问题，并且以之为指导，来实现一项复杂工作的共同目标。
在社会实践中，一个由多个不同单位或者部门共同组成的复杂系统能否发挥协同效应是由作为系统内部各子系统或组分的单位或部门之间是否各司其职，按照一定的规律和机制去发挥有效的协同作用决定的。
如果各单位或部门之间沟通协调有效，共同向同一目标努力，工作积极，协同作用发挥得好，那么整个系统的整体性功能就好，工作就能取得积极的效果。这个系统内部，各单位、部门、人、组织、环境等子系统内部以及他们之间相互协调配合，围绕共同的目标，按照科学合理的规律和机制，齐心协力地运作，那么就能产生1+1>2 的协同效应。反之，如果一个系统内部各个单位、部门在工作中沟通不畅、协调不灵，就会发生相互掣肘、离散、冲突或摩擦，进而会造成整个系统运行的内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。
落实到监狱系统监管应急联动工作的具体实践来说，当前的社会形势和监狱自身建设发展所处阶段的实际情况决定了监狱系统面临的着一个复杂多变、不可预测、潜在的危险因素长期存在的复杂社会环境。如全球经济发展滞涨趋势日趋明显，社会发展更迭加快导致社会矛盾累积变得日趋高压，国内外安全稳定形势日趋严峻，对监狱维稳保安和应急管理，维护社会安全稳定带来了新的挑战等等。
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第三章四川省监狱监管安全应急机制建设的形势与现状...................................... 15
3.1 四川省监狱监管安全应急机制建设面临的形势.......................................... 15
3.2 四川省监狱监管安全应急机制建设的现状................................................. 18
3.2.1 四川省监狱应急预案体系建设情况.................................................... 18
3.2.2 四川省监狱安全稳定风险评估体系建设情况.................................... 22
3.2.3 四川省监狱监管安全风险项目评估.................................................... 23
3.3 四川省监狱监管安全应急机制建设存在的问题......................................... 24
3.3.1 监狱监管安全应急联动机制运行还不成熟........................................ 24
3.3.2 监狱监管安全应急机制建设地位边缘化............................................ 25
3.3.3 监管安全应急预案体系建设滞后........................................................ 25
3.3.4 监狱监管安全应急队伍建设状况堪忧................................................ 26
3.3.5 监狱监管安全应急防范难度剧增........................................................ 27
3.3.6 特殊罪犯群体监管安全应急防范难度极大........................................ 28
3.3.7 监管设施落后导致监管安全应急防范形势严峻................................ 29
第四章四川省监狱监管安全应急联动机制建设的成功案例.................................. 31
4.1 “5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动是监管安全应急联动机制建设的成功案例....................................... 31
4.1.1 “5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动实施的背景........................... 31
4.1.2 “5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动实施的经过........................... 32
4.2 监管安全应急联动机制在“5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动中的体现................................................... 34
4.3 “5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动的成功经验与启示........................ 37
4.3.1 “5.12”汶川地震阿坝监狱应急避险行动的成功经验........................... 37
4.3.2 对四川省监狱监管安全应急联动机制建设的启示.......................... 38
第五章四川省监狱推进监管安全应急联动机制建设的探索.................................. 41
5.1 创新提出“大安全”概念.................................... 41
5.2 构建应急联动机制下的监管安全应急处突体系......................................... 42
5.2.1 构建监管安全应急联动机制，明确各部门职责划分........................ 42
5.2.2 规范耳目奖惩办法，强化情报收集能力............................................ 44
5.2.3 制定天网处突预案，开发处突指挥系统............................................ 44
5.3 明确监管安全应急联动机制下各类监管安全突发事件的处置程序............................... 45
5.3.1 一类监管安全突发事件的联动处置程序............................................ 45
5.3.2 二类监管安全突发事件的联动处置程序............................................ 47
5.3.3 三类监管安全突发事件的联动处置程序............................................ 48

 第六章加强四川省监狱监管安全应急联动机制建设的对策

四川省监狱系统已经通过不断的监狱监管安全应急处置逐步建立起了一套具有实际操作性和科学性，并经过了一定的实践检验的监狱监管安全应急联动机制；但是由于各方面的原因，这套监管安全应急联动机制还存在着一定的不足和问题，在今后的工作中还需要我们不断去总结经验、改进不足、完善措施和体系。具体而言，笔者认为要进一步完善监狱监管安全应急联动机制建设，应从以下几方面入手。

6.1 完善应急联动机制建设和运行
随着社会形势发展变化，监狱押犯构成和狱内斗争的严峻化，全省监狱系统对于监管安全突发事件的安全防范，原有的“人防、物防、技防”“三防”体系已经不能适应当前形势需要。必须积极主动融入社会维稳保安体系，加强与监狱驻地政府部门的沟通联系和全面合作，并从机制建设层面上确立起完整的具有可操作性的应急联动机制，才能确保更加科学有效地完成监狱监管安全突发事件的应急处置。也是是监狱传统的“三防”体系发展升级为增加了政府部门联动的“联防”环节的“四防”新防控体系的科学转变。
我省监狱系统在处置应对监管安全重特大突发事件的工作实践中确立了“统一指挥、部门联动，地方参与，及时高效”原则的基础上，还必须在联动处突中进一步完善监狱、武警、公安、消防、交通、地方党政部门之间的联动机制，依法赋予监狱负责人统一指挥处置监狱重大突发事件的权力，并以会签文件或备忘录的形式在文字上对地方政府部门配合监狱行动的职责进行明确和固定。
一是建立纵向的响应机制。明确监狱系统监管安全突发事件发生后的响应机制，建立由事发监狱负责第一时间响应，同时上报省监狱管理局和监狱所在地地方政府应急管理办公室的响应机制，保障纵向信息畅通，
二是建立横向的应急网络。强化与监狱驻地以公安、消防、交通等职能部门为代表的准军事化和专业化部门的联动机制建设，明确监狱监管安全应急联动处置时各个部门的职责，保障各部门间横向沟通联系顺畅高效，确保及时有效地调动部署各方处置力量，共同协调完成联动处置。
三是要完善与驻狱武警和驻地部队的联动机制。监狱处置应对监管安全重大突发事件，必须有足够的武装震慑，这就需要驻狱武警乃至监狱所在地驻军确保参与监狱的联动处置，确立应急处突过程中的武装支援机制，保证关键时刻有足够的武装力量到场支援。
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第七章结论与启示

7.1 结论
本文对四川省监狱监管安全应急联动机制建设的现状和相关问题进行了较为系统、深入地研究，可以得出如下结论：
四川省监狱系统已经在全国率先建立了覆盖全省和各地、市（州）范围的有效整合社会资源和力量，多方主体积极参与处置应对监狱重大突发事件的监管安全应急联动机制，开创了中国监狱史上应急管理理论和机制建设的先河。
从四川省监狱监管安全应急联动机制的建设发展上来看，必须继续坚定不移地推动监狱与政府部门和社会组织的联动协作机制建设，是确保处突资源有效配置，增强处突应对能力、强化监狱维稳保安职能的重要途径和根本保障。
从四川省监狱监管安全应急联动机制的建设发展上来看，必须继续坚定不移地推动监狱与政府部门和社会组织的联动协作机制建设，是确保处突资源有效配置，增强处突应对能力、强化监狱维稳保安职能的重要途径和根本保障。
在此基础上，要确保监管安全应急联动机制在运行中取得实效，提升转变监狱民警思想观念是前提，建立健全符合当前国际国内形势发展的应急联动机制，并且建立从省上到地方基层监狱全覆盖的监管安全应急联动体系是核心；积极争取各部门和地方党政部门的理解，争取相关政策支持是关键；建设专业的应急队伍、确保专项应急资金、储备足够应急物资是保障。
从这一角度看，四川监狱应急联动机制建设工作必须主动融入全社会应急管理大格局，改变职能较弱、自我封闭、单打独斗的不利局面，才能实现监狱应急管理工作与中央政法委提出的“化解社会矛盾，加强社会建设，创新社会管理”三项重点工作有机结合，从而进一步从全局上推进监狱工作实现社会化，获取资源配置的最大化；必须在发展建设中始终坚持以我为主的同时不断加强工作向外协调沟通，管理向内挖掘潜力，发展向上争取支持，保障向下主动延伸，才能推进监狱系统各项工作整体协调、有序、科学发展。
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参考文献（略）