绪 论
（一） 选题缘由与研究意义
建国以来，国家一直坚持发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，在民族平等和宪政法治的前提下实现民族共和与国家统一。为了帮助少数民族和民族地区加快政治、经济、社会、文化各方面的发展，党和国家制定和实施了一系列的民族优惠政策，给予少数民族和民族地区倾斜性的保护。在优惠政策的扶持下，少数民族和民族地区经济社会空前发展，各族公民生活水平显著提高，对保障少数民族的平等权、生存权、发展权、政治参与权等基本权利意义重大。毋庸置疑，民族优惠政策是国家保障少数民族权利的重要途径，但如何使民族优惠政策按照宪政法治建设的要求与时俱进则是我们需要关注的重大问题。作为一名民族高校的法学理论研究生，对民族优惠政策、少数民族权利保护与宪政法治建设的关系加以探讨既是兴趣所在，又是一种无形的责任和义务。近年来，学术界出现的“第二代民族政策”主张在政治、经济、文化、社会等各方面促进国内各民族交融一体，不断淡化公民的族群意识和 56 个民族的观念，不断强化中华民族的身份意识和身份认同，切实推进中华民族一体化，②具体包括以公民权利平等取代民族平等权利、以区域扶助政策取代民族优惠政策、通过改革行政区划来“肢解”民族区域自治制度等政策建议，形成对包括民族优惠政策在内的已有民族政策体系的冲击，其建言固然有不慎重、不符合中国民族关系现状的一面，但也涉及很多法治与宪政的理论和实践问题。因此，从法理学的角度研究国家如何在宪政法治框架下完善民族优惠政策，显然十分必要。
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（二）相关研究文献综述
1. 文献综述
关于民族优惠政策与民族平等的关系，多数学者倾向于从马克思主义民族平等理论、实质平等、事实平等角度，阐释民族优惠政策符合民族平等原则，及其对实现各民族真正平等的意义。以下列举几种较有代表性的论述。郝时远在《评“第二代民族政策”说的理论与实践误区》（《新疆社会科学》，2012，2）中，引用列宁关于“我们要求国内各民族绝对平等，并要求无条件地保护一切少数民族权利的权利”的观点，指出了真正平等的民族政策核心原则不容改变，中国的民族政策目的就是实现“真正的民族平等”，经济社会发展差距使各族人民在共同享有各项社会公益权利方面存在着“事实上的不平等”，实行优惠和照顾政策最根本的是帮助少数民族发展生产，改善生活，达到事实上的平等，才能实现各民族真正的平等。毛公宁在《关于坚持和完善民族优惠政策的几点思考》（《西北民族大学学报》（哲学社会科学版），2012，3）中，说明了少数民族与汉族之间仍然存在事实上的不平等，对少数民族和民族地区实行优惠政策，就是为了消灭这种事实上的不平等，实现各民族的完全平等和共同繁荣发展。路宪民、杨建新在《正确认识民族优惠政策》（《贵州民族研究》，2007，3）中，从对公平正义、事实平等的理论分析和对多民族国家的现实洞察及优惠政策的实施效果的实证分析入手，论证了民族优惠政策符合民族平等这一社会主义民族关系的基本原则。杨虎德在《正确认识我国的民族优惠政策》（《中国民族报》，2011.10.21）中，认为对少数民族实行优惠政策符合马克思主义关于民族平等的基本思想和社会公平正义原则，其出发点在于以制度和政策的方式寻求弥合社会发展上的差距，如果单纯强调“一把尺子量到底”，其结果反而只会是不平等。
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一、我国民族优惠政策概述
（一） 民族优惠政策的概念界定
关于民族优惠政策的概念范畴界定，国内学界意见尚不统一。一种观点参考了挪威学者 A•艾德等的表述，认为“民族优惠政策实际上可以被视为针对少数人的特殊权利，‘可以定义为，提供适当方法，包括差别待遇，以使少数人有别于人口大多数的特征和传统得以保留。’”①另一种认为少数民族权利应当区分“共同领域”和“分立领域”，在“共同领域”为确保少数民族实现平等权利的能力，扭转实质上的不平等，而制定实施优惠政策；在“分立领域”为了维护少数民族群体及其成员的文化和认同，体现文化多样性，而施行长期持续的特别措施，如各类自治实践。②相对于第二种观点来说，第一种观点把优惠政策界定地较为宽泛。虽然“使少数人有别于人口大多数的特征和传统得以保留”的政策措施是对少数人不同于多数人的差别待遇，其中存在一部分旨在帮助少数民族发展，旨在缩小民族间实际差距的倾斜性政策，的确属于优惠政策的范畴；但更多的措施还是基于少数民族文化特殊性的实际情况而制定实施的，目的在于尊重少数民族的文化差异和维护文化多样性，并没有包含实质的优惠成分，将这些措施统称为优惠政策未免有些牵强。据此，笔者认为第二种观点对优惠政策范畴的界定是值得借鉴的。所谓民族优惠政策，顾名思义，有“较一般优厚”的涵义，是指国家基于少数民族和民族地区经济社会发展相对滞后的现状，在政治、经济、文化、社会等方面所给予其较汉族和非民族地区优惠的发展政策，集中体现了国家对少数民族和民族地区的帮助扶持。
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（二） 我国民族优惠政策的体系
我国自古就是一个多民族国家，因俗而治是中央王朝针对多民族状况而实行的政策。“修其教不移其俗，齐其政不易其宜”③，根据不同的民族、文化、历史、地理特点，在保证大政整齐、国家统一的前提下，历代封建统治者均致力于对少数民族地区实行特殊的管理。除了国家安全的需要外，中原政权少有对边疆少数民族的军事征服。中原政权统治的核心思想是通过文化教化，使“夷狄”由“化外”转化为“化内”，“更强调主流文化或多数民族对边缘文化或少数民族的道德责任和政治责任”。少数民族服从中央的主权权威和接受中原文化影响，中央承担少数民族安全与发展的道德责任。④无论是汉代的边郡制，还是唐宋的羁縻州府制，抑或是元明清的土司制，都采用了不同于中原地区的特殊治理政策，给予少数民族经济、社会、文化、语言、风俗乃至宗教等多方面的优待，在维护国家统一的前提下，保障少数民族和民族地区的安全与发展。中国共产党成立以后，在解决民族问题上虽然经历了由民族自决与联邦制为主导，到民族自决原则与民族自治政策并提，再到摒弃民族自决确立民族区域自治的巨大转变，但帮助少数民族翻身做主和发展经济社会一直是党的民族政策的核心内容之一。
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三、民族优惠政策的法理依据...... 33
（一）马克思主义民族平等理论....... 33
（二）政治哲学中的公平正义理论......... 35
（三）中国传统的“权利福利论”......... 39
四、“第二代民族政策”的“去民族优惠”观点评述.... 43
（一）“去民族优惠”观点简介....... 43
（二）“去民族优惠”的实质..... 45
（三）“去民族优惠”不符合民族区域自治的宪政法律设计....... 47
（四）“去民族优惠”不能充分保证公平正义和民族团结..... 49
（五）“去民族优惠”有违保护少数群体权利的国际潮流..... 56
（六）小结....... 58
五、我国民族优惠政策制定实施中存在的问题........ 60
（一）制定实施政策的法律依据太过原则缺乏可操作性......... 60
（二）政策制定程序具有单向度性和不透明性....... 61
（三）政策执行主体及其职权范围不够明确..... 61
（四）政策运行缺少必要的监督机制和绩效评价机制....... 62
（五）政策具体操作层面上的某些做法可能构成“逆向歧视”......... 63
（六）某些做法可能会导致“身份求异”..... 65
六、在宪政法治框架下坚持和完善民族优惠政策的进路
民族优惠政策是我国民族区域自治宪政建构的重要组成部分，是《宪法》、《民族区域自治法》等法律确认的少数民族和民族地区享有的一项实际权利，是现代中国社会在民族问题上施行宪政法治的必然产物。因此，对于上述在民族优惠政策制定实施过程中出现的具体问题，应该本着宪政法治的真实态度，积极地在宪政法治的框架下去调整完善。因为宪政法治目的本在于规范权利，规范权利的行使。以宪政法治应对民族问题，既要关注各民族的自主与自由，又要谋求各民族之间的互助与合作；既要致力于对各民族权利的保障，又要防范着对多民族国家整合可能产生的威胁。完善民族优惠政策，须坚持宪政法治原则和兼顾协调原则，在权利的行使过程中实现短期利益与长远利益的统筹、整体利益与局部利益的和谐。
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结论
对于当前学术界存在的针对民族优惠政策的不同声音，我们应当兼容并蓄，以包容的心态去面对它们，汲取其中的精华，从而得以真实全面地认识民族优惠政策。“济其不及，以泄其过”是实现综合平衡的重要途径②，也是当前坚持完善民族优惠政策最重要的方法论之一。在宪政和法治的框架下坚持和完善民族优惠政策，就必须做到必要性与公平性的综合平衡，形式平等与实质平等的综合平衡，本土资源与外来经验的综合平衡，少数民族权益保障与国家整合的综合平衡。针对一些学者提出的民族优惠政策的称谓问题，特别是针对援助与感恩的相关评述，③笔者持肯定的态度。帮助少数民族和民族地区加快发展的相关政策是基于少数民族和民族地区经济社会发展相对不足而制定的，具有法理上和现实中的正当性依据。在现代民主宪政国家，政府有义务和责任使领土范围内的每一位公民真正享受到社会公平。
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参考文献（略）