抚顺市公安监管场所管理制度建设方案设计

第1 章 绪论

1.1 本文研究的背景和意义
公安监管场所是公安机关管辖的，依法对相关人员进行警戒看管、执行刑罚、行政处罚、教育、特定疾病治疗、心理及行为矫治的监管场所，监管对象包括犯罪嫌疑人、被告人、罪犯、违法犯罪分子、肇事逃逸人员、不负刑事责任的精神病肇祸人员。自1949 年新中国成立至今已有64 年历史，在这60 余年的历史长河中,我国公安机关为社会稳定、顺利发展做出了巨大的贡献，公安民警成为国家举足轻重的群体，公安监管场所成为维护国家安全的重要因素。但是随着改革开放的到来、改革开放程度的不断深入，国家政治环境也发生举世瞩目的显著变革，国内经济快速发展，国民精神面貌焕然一新，尤其是在新一代党和国家领导人对当前形势下新出现的各种问题与变化深刻认识的情况下，公安监管场所的管理也在新的形势下，不断出现这样那样的新问题，各级监管场所也在积极级探索新的管理方式和方法。公安监所在原有改革的基础上紧紧围绕我国的法律法规及当前国情发展的实际要求提出更高的监管工作目标。
对于维护社会稳定及发展，可以说公安监管场所的管理发挥的作用是显而易见的，广大监管工作人员也做出了巨大的贡献。然而虽然公安监所管理在建国后的几十年历史长河中贡献颇多，但不可否认的是，当今社会的新思想、新体制与新模式让公安监所管理遇到了先前不曾遇到的很多困难和问题，这些问题在诸多历史条件下是很难解决甚至要面对很多无奈的选择。随着经济体制与政治体制改革的不断深入，这些体制上的变化也在对人们的日常生活发生着潜移默化的影响。正如马东培所说：这些困境既来自于体制外的深刻变化，也来自于体制内的差异性认识和各种压力[1]。这些变化在公安监所管理中也表现颇多，一方面监管形势比以往更加严峻，监管对象更加复杂，比以往更具“知识化，年轻化，法制化”。另一方面传统的监管理念在某些方面也亟待改进，而这些落后的观念及方法也在进一步制约着现在的公安监管工作。同时也存在着现行的各种制度的不健全及执行不力等现象。总之人的意识及管理制度和配套的体制要达到内在的有机的统一，并不是一朝一夕能够解决的。需要各个层面的努力并不断的通过实践的验证，才能达到相对的完善。
公安监管场所作为公安机关的重要组成部分，是社会的窗口，综合反映社会的文明程度，体现着时代的特征。经过漫长的历史发展，“公安监管场所己由过去的惩戒罪犯、囚禁罪犯的环境，逐渐发展成为集惩戒和改造、矫正与教育为一体的场所，兼有医院、学校和工场等功能。”[2]
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1.2 相关的概念和文献
1.2.1 公安监所的定义
监所即监管场所，指国家依法设立的各种关押违法人员、犯罪嫌疑人、被告人、罪犯和劳教人员的场所。
公安监所：在我国，公安监管场所（以下简称监所）是一个统称, 是由看守所、拘役所、治安拘留所、收容教育所、强制戒毒所和安康医院构成的, 通称“ 五所一院[3]”。
1.2.2 公安监所的性质
看守所性质与任务
看守所是国家刑事羁押机关。看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管[4]。
看守所的任务是依据国家法律对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯（以下通称“在押人员”）实行武装警戒看守，保障安全；对在押人员进行教育；管理在押人员的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行。
拘留所的性质和任务
拘留所是指依法对被决定治安拘留、行政拘留、司法拘留的人员和被拘留审查的外国人执行拘留处罚的场所。
拘留所的任务是：依法对被拘留人员执行拘留处罚；保障行政诉讼、民事诉讼活动的顺利进行；对被拘留人员进行管理和教育；保障被拘留人员的合法权益。
强制隔离戒毒所的性质和任务
强制隔离戒毒所是依法对吸毒人员进行强制隔离戒毒的场所，即通过行政强制措施，对吸食、注射毒品成瘾人员在一定时期内进行生理脱毒、身体康复、心理矫治和法律、道德教育的场所。
强制隔离戒毒所的任务是：在一定时期内通过行政手段对戒毒人员进行药物、心理治疗和法制、道德教育，使其戒除毒瘾。
收容教育所的性质和任务
收容教育所是对被收教人员实行教育、劳动、性病检查与治疗的行政强制措施的执行机构。
收容教育所的任务是：对被收教人员进行教育、日常管理以及进行性病、艾滋病检查和治疗。
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第2 章 抚顺市公安监管场所管理现状及成因分析

抚顺市公安监管场所共计10 个，其中看守所4 个；拘留所3 个；县级看守所2 个，强制隔离戒毒所1 个；安康医院1 个；累计设计收押容量3000 人；实际年收容量7000 人；全市公安监所监管人员约900 人。

2.1 抚顺市公安监管场所管理现状
2.1.1 执法主体现状
2.1.1.1 警力配备不足，人员结构老化
配置相应的警力，是做好监管工作的前提。德国监狱的警力与在押人员之比是1：1.5 左右(换算结果是警力约为被监管人员的66．7％)——这也是欧洲国家多年司法实践得出的结论，而这个数据在丹麦是1：1，瑞典则是1.17：1。[5]
长期以来，抚顺市公安警力严重不足，监所管理系统更为突出。公安部最新规定的过渡阶段全市监管民警与在押人员最低配备比例为10:100-12:100，而随着人口流动性的剧烈增加，流动犯罪数量也大幅上升，年羁押量迅速上升，日常羁押量不断上涨，使得本就捉襟见肘的抚顺公安民警更是力不从心。如今全市监管民警与在押人员之比仅是6.2:100，相比于公安部规定差距较大。
根据《看守所等级评定办法》，公安部对不同看守所配备最低民警人数要求[6]见表2.1。

抚顺市公安监管场所当前的总体状况为：市及县级看守所共计4 所，其中只有1 个看守所符合标准要求。其中设计关押容量最少的监管场所正式监管人员只有6 名，对于人员如此少的单位，为配合干警加强监管工作，常聘请协警、公益岗位或返聘退休的老民警等协助日常监管工作。但他们并不是法定的执法人员，没有执法资格。以县级看守所为例，其在编人数为15 人左右，工作人员的稀少，值班频率高，常常值一宿夜班，第二天照常上班，使所有民警超负荷工作。长期的高压导致民警休息不好，最终带来精神状态差-工作效率低-工作时间长-休息不良的恶性循环，直接影响到公安监所的日常管理。公安监所不仅警力少而且民警年龄结构偏大。比如，抚顺市的两县看守所，在2010 年其在编民警共30 名，其平均年龄为48.5 岁，其中40%的50 岁以上,这其中又有8 名患病，而剩余的警力中又有50%的年龄超过45 岁。另外，这种情况也存在于抚顺市强制隔离戒毒所、市收容教育所和拘留，它们的在编警力民警的平均年龄也在45 岁以上。
2.1.1.2 部分监管场所未配备足够的女民警、且无专职医务人员
目前，抚顺市清原县及新宾县看守所、拘留所及抚顺市部分看守所及强制隔离戒毒所没有足够的女民警，并且没有专职的医务人员，其中多数看守所为外聘的医务人员。若在押人员突发疾病而恰巧外聘医务人员无法赶到，轻者会耽误在押人员疾病治疗，重者甚至有可能对羁押人员的生命安全产生潜在的隐患。这些潜在的风险对监管场所日常管理有很大程度的影响。
2.1.1.3 部分执法人员综合素质不高
任何工作对于执行者的基本素质及业务素质都有一定要求，更不用说为国家为人民服务、维护社会稳定的公安监管场所的执法人员。在公安监所管理工作中，对执法人员的道德素质，执法水平、办案能力、与被监管人员沟通技巧、艺术及对其教育、感化的能力等对执法者是一个综合的考察与检验。由于公安监管场所的执法人员组成结构复杂、年龄结构偏大及各个执法者对监管工作的理解片面等诸多因素，使得部分执法者的各项综合素质难以适应目前监管工作的需要。
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2.2 抚顺市公安监管场所管理现状成因分析
2.2.1 主观原因
2.2.1.1 执法理念陈旧
执法理念是涉及公安执法和公安管理工作的根本性问题，它统领着整个公安工作。如果公安执法行为脱离执法理念的指导与规制，那么执法行为必然是盲目、随意而且无序。执法理念的先进抑或落后，均从根本上制约着执法行为的走向和质量。科学的执法理念能够保证执法行为的公正性、合法性与权威性，反之落后的执法理念必然阻碍执法机制的正常运行，严重影响执法效果。
由于历史的原因，单纯地“看”和“守”的概念在一些监管民警的意识中根深蒂固，认为公安监管工作无非就是“ 一看二守， 不跑不死就送走”。传统的公安监管安全的定位就是“跑不了”后来有所发展还要“死不了"，这种极度重视安全的模式存有致命缺点：注重外向稳定，忽视思想稳定；注重惩罚性，忽视教育性；仓库观念太重，社会效益过淡。因此，在管理模式和方法上也偏于简单粗犷，判断工作得失和成效的标准也几乎唯一追求的就是被监管人员“跑不了、死不了”，结果是表面上安全定位最高，实质上却是工作标准最低。监管民警成了保管员，爱岗思想淡薄，敬业程度不高，致使监管工作只能围着“安全"中心原地转圈，不能向前发展，最终导致监管安全反而失去了很大一部分的保障，监管安全事故屡有发生。
这种“一收、二看、三送走”的简单模式，不符合、不适应依法治国、建设社会主义政治文明的新形势、新要求，亟需改进。
2.2.1.2 警力不足、人员配置不合理
公安监所警力的绝对不足及监管人员的素质不同，带来的安全系数也会不同，持续把“老弱病残错”的民警推送到公安监管场所来任职，这等于是将公安监所作为“养老院”或“收留所”，导致在最需要警力的基层部门，出现警力不足和警力疲软的现象。而公安监所民警受警力少、任务重、要求高、风险大、工作单调性的影响，致使精神状态长期处于高压和紧张、压抑中，非常容易出现影响工作的事件，严重的可能导致擅离职守或酿成重大安全事故。所以做好监管场所的安全工作，最具可持续发展性的也就是在人的配置及使用上。在现有警力条件下从提高执法人员素质和管理能力方面下功夫，包括在监管基本理论层面提高民警的认识，将监管安全新理论新认识的普及，对被监管人员的管理走向教育转化注重社会效益等理论和实践进行全方位的转化升级，向素质要警力。
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第3 章公安监管场所管理制度建设方案设计................................. 20
3.1 设计的思路及应用的管理学原理和方法.................................. 20
3.2 抚顺市公安监所管理制度建设核心理念.................................. 21
3.3 公安监管队伍制度建设.............................................................. 24
3.4 监管场所日常管理制度建设...................................................... 27

第4 章 抚顺市公安监管场所管理制度的保障措施

制度建设要达到理想效果的唯一条件就是在具体的实施过程中加强管理与控制。前提是要挖掘制度建设过程中的真实状态，分析真实状态与理想目标的差距，只有正确无误地识别效果的偏差情况，才能采用相应的对策来解决问题，最终达到安全、高效监管的工作目标。毫无疑问，制度建设是一项系统的漫长的工程，不可能一蹴而就，只有对应的长效机制才能促进其不断完善。因此，实践中尽快建立和完善适合公安监管场所管理制度建设的人员机制、绩效考核机制、制度建设防控机制等长效保障措施是现如今监管场所管理的首要目标。

4.1 工作例会制度
4.1.1 每日例会
为加强监管执法人员间的沟通和经验交流，管教组长或分管领导每日召开晨夕会，参加人员为包括当班管教、管教组组长、分管领导等，要求最高领导在情况允许时参加会议。晨会内容如下：
1.点评
管教组组长总结前一天监所管理及被监管人员情况，对好的做法及经验加以表扬。
2.指导
表扬优秀监管执法人员分享好的经验及做法；加强突发事件及应急预案的启动、处置能力。
3.计划
每位当班监管人员说明当天的日程安排；报告每日进监室检查询问情况，开展法制宣传和思想教育情况，及被监管人员的疏导转化工作。
主管领导在会议进行中需要注意掌控情绪，保持积极态度，尽量使管教以积极的状态开始新一天的工作。
夕会的作用是总结今日，展望明天。其内容主要包括：
1.点评
总结当天监管场所中监管人员的动态情况、分析存在问题。
2.培训
对每位监管执法人员进行业务知识的培训及互动交流；传达上级指示和文件精神。
3.总结及交接
总结当天各被监管人员的身体及心理情况，认真填写完善各类交接表簿。
4.1.2 召开工作总结月会
监所管理的终极目标是保证下一步工作的更好开展，面对问题能找到有效的解决措施，深入贯彻落实监所内的各项制度，因此每月召开全所的监管工作会就成了必不可少的一个工作步骤。会上所有监管人员要认真总结过去的成功的经验与失败的教训，透彻分析上月的各项管理工作，在此基础上提出下一步的工作目标及具体的实施方案，以保证监管工作顺利进行。
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结 论

公安监管场所是公安机关依法对行政及刑事违法人员进行处罚及执行的场所，是与百姓生活密切联系的执法机构，代表最广大人民的根本利益，公安监管场的管理的科学、公正，对维护公共秩序，保障人民的合法权益关系重大。也是维护社会稳定及经济顺利发展提供重要的保障。对公安监管场所管理制度建设进行深入及科学的研究，探讨出一套切实可行的管理制度，对加强改善公安监管场所管理，惩治违法犯罪活动，对维护社会秩序的安定和经济稳速高效发展意义重大。公安监管场所管理者应该对各项管理制度进行深入探讨，细化各项执行措施根据监管形势发展需要，依据监管范围、被监管人员及执法力量等现实要求进行科学分配，使规划目标尽可能按设计予以完成。本文采用理论与实际相结合、通过文献法、数据统计分析法、理论研究等方法针对该问题进行了研究讨论，结论如下：
首先，本文深入了解公安监管场所管理现状，从执法主体、监管场所管理、监所管理考核评估三方面全面分析，阐述了监所管理的现状及存在的问题。
其次，从主观原因，客观原因及管理制度三层次分析问题产生的原因。并在以上研究的基础上，提出了监所管理制度建设的具体实施方案，提出转变监所管理的核心理念，即依法监管的理念、坚持人性化执法、处罚与教育相结合的理念、树立“理性、平和、文明、规范执法”的理念、尊重和保障人权的理念。从转变监管理念、监管场所队伍建设、监管场所日常管理制度建设三大主线着手，提出具体的各项制度建设及考核监督机制。
最后，对加强公安监管场所制度建设提出具体保障措施，一是工作例会制度二是各项监督考核办法，三是监所管理精神文化建设，着力对公安监管场所制度建设的实施，提供一套有力的保障方案，以确保公安监管场所管理制度建设科学化、规范化、人性化管理的目标顺利实施。
公安监管场所管理制度建设任重而道远，不可能一蹴而就，并且在实践过程中也会遇到这样那样的问题。凡是成功的管理制度必定在实践中自觉或不自觉的遵循着科学的规律，公安监管场所的管理更不例外。在实践中依据不断变化的监管形势，设计合理，科学且便于执行的各项管理制度，是实行科学监管的重要保障；也是科学、合理配置警力的要求，是整个公安监管工作的总体发展趋势。依据规范的工作流程与科学的管理方法是今后各种管理行为发展的主流方向和趋势，多年来公安监管工作的成熟经验和方法不容忽视，但单凭监管经验与习惯来处理日益复杂的监管形势也是片面的、不科学的、是非常不可取的。采用科学有效的管理模式，各级公安监管场所的执法人员就可以实现从经验型到科学型的质的转变。经过公安监管场所各级领导认识的不断深入及各项科学的管理制度的建立和实施，相信我国的公安监管场所的管理及必定会迈向更科学、更高效、更透明的监管之路。
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参考文献（略）