第一章 绪论
1.1 研究背景及意义
政府预算作为政府最基础的财政收支规划，其主要功能在于对政府收支情况进行统筹计划和过程管控，是一种规范财政资金使用的工具。随着经济社会的不断发展，政府职能和任务不断增多，政府行为的种类及目标指向日趋多元也直接导致政府财政预算的编制越来越复杂化。此外，由于我国正处于经济社会转型升级的关键时期，需要大量的政府性投资来为产业和民生发展基础设施建设予以稳定的财政支出保障，有限的政府财力和庞大的投资需求之间的矛盾日益凸显。面对宏观形势的诸多变化，传统的预算编制方法能否有效适应当前政府财政工作的实际需要，并切实解决好财政资金供需不平衡的突出矛盾，成为摆在各级财政部门面前的一个急需解决的问题。
所谓传统预算编制方法，即我国政府多年来一直沿用的增量预算编制方法，是在之前年度拨款前提下增添适当的比值作为本年度的预算总额，总体来看该预算编制办法较为简单，在某种程度上讲也是缺乏理性的，主要表现在两个方面：一是部分跨年度投资项目因为被预算基数和预算计划所制约，不能被充分考虑到其实际建设进度和投资需求变化情况，单纯地以支出叠加方式进行预算编制不利于财政资金使用效率的最大化。另一方面，以基数预算编制方法安排年度财政资金的投用，会导致财政部门将预算编制的考量重心转移到资金投入的对象上来，对当前财政收支的实际情况考虑不足，增加了政府对公共资源的划分难度，影响了资源分配计划质效。
进入到上世纪 90 年代，我国财税体制迎来的加速改革创新的攻坚阶段，为了适应社会主义市场经济变革以及公共财政体制等新型财政模式构建的现实需要，我国对财政预算编制方法上果断进行了灵活性创新，一种更为合理、有效并且理性的编制办法——零基预算进入到政府财政预算体系当中，并在一些重点环节和重要领域发挥着关键作用。所谓零基预算，简单来讲就是将本年度与上年度预算之间的联系切断，从头进行编辑计划，依据当前政府实际情况进行资源的合理划分。经过了二十多年的发展与变革，如今零基预算理论基础已基本成熟完善，其在我国各级政府财政中的运用也有了一定的规模，并结合我国财政工作实际进行一定改良优化，具备了中国财政零基预算独有的特点。
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1.2 研究思路与方法
本文分成下面一些步骤对县级政府在预算编辑中零基预算的运用进行了探究：首选借助于文献方式对有关信息进行获取与整理，对有关理论给予阐述，确定零基预算的合理与科学性，对其进行理论研究，对有关概念与编制办法给予阐述。其次，开展实证调查，获取实践数据，开展案例分析。将县政府的预算编制过程、运行形势当作研究对象，全面论述零基预算在该县进行预算管理时发挥的主要功能。找到其中出现的问题，并对这些问题进行数据研究与调查，对上述问题的形成因素给予分析。然后，专门就这些问题给出一些对应的解决办法，涵盖政策性意见还有实际操作办法。最后，对文章进行总结与归纳，对重点内容给予突出，并形成最后的结论。对本文中的不足进行分析，以期在日后探究中给予改善。
本文主要使用了文献与案件分析法。对有关国内外文献进行整理与归纳，最后获得有关零基预算的理论，在这些研究成果之上，对该预算管理的理论发展进程进行全面梳理，并找到其中存在的不足。
本文对某个县政府的预算管理有关信息进行查阅与整理，得到对应的有效讯息，并依据该预算在实行中形成的问题，给出对应的解决办法。
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第二章 零基预算管理相关理论及国内外研究现状
2.1 相关概念
2.1.1 预算管理
预算管理是指政府（或企业）单位以未来工作任务和发展方向为参考标的，对今后一个时期内的生产经营活动和相应资金使用情况进行充分、全面的统筹安排与计划，并对计划执行落实过程进行实时监督管控，将计划资金实际使用和工作完成情况与既定计划目标进行分析比对，从而及时修正计划预算并对生产经营活动进行指导和修正，进而帮助预算主体实现生产经营活动收效最大化，达成最初拟定的发展目标的过程。
2.1.2 零基预算管理
零基预算最开始被使用在私人单位里，然后才被运用到公共单位。我国有关零基预算的资料一般都是来自于财政机构在 1997 年开展的研究。就如名字所描述，其代表着所有的一切都将会从零开始。派尔较其叫做是“一种需要从零进行着手的编辑预算的办法”，该方式需要所有机构都要全面、系统的给予评判，并且审核全面的项目活动（涵盖当前已有的新项目）；审核该项目产出，主要是将绩效与成本当作主要依据；要注重领导者决策，使用数字模式的预算当作依据；增加技术研究的比值。
依据上述描述，零基预算将项目评判以及寻找资源划分最佳方案当作该管理最为重点内容。依据项目重要性将预算开支进行适当的排序，给领导者决策带来各种取代方案，这是零基预算最为主要的部分。
虽然当前国内很多关于零基预算的专项研究，但是，到现在为止还是不具有一个较为统一的定义。很多研究者都是依据实行过程对其进行阐述，是一个操作属性的概念。因为派尔是该预算的主要创始者，本文也是使用的他给出的定义。其给出具体操作的三个步骤。这些步骤就构成了该预算的主要要素。分别为明确决策单位，创建决策包，还有对决策包给予排序。就这些程序，下文给出较为全面的概述。
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2.2 国内外零基预算研究现状
2.2.1 国内零基预算研究现状
1）国内预算制度的发展历程
在计划经济社会里，较为集中的中央计划职能完全代替了政府预算的职能，当前中国政府的预算尚未实现计划、管理与掌控政府收支的效果。就严格而言，该时期政府预算并未能够当作是真正含义上的预算，能够将其叫做是“没有预算功能的预算”。1978 年，中国开展了改革开放，导致开放政策变成了政策职能，90 年代的财政分权让当地政府得到了较多权利。就理论上而言，下级单位需要每年向上级单位回报预算，但是地方政府预算较为简单，涵盖的只是一些简单预算信息，这就会造成上级单位无法对有关内容给予精准评判，这也是 1994 年进行分税改革最为主要因素。到 90 年代末是，收入管理就变成财政改革最为重要部分，想要实现中央与地方收入平衡，不断提升财政收入在 GDP 中占比，以及提升其在政府总收入中占比。
994 年国内政府还出台了《预算法》。其主要目的就是能够更好的促进政府职能的转型，给政府从中央计划控制转变成宏观调控带来一个法律框架，给政府开展预算革新带来法律保障。但是因为预算法不够全面，导致预算会发生额外收支，并且，预算编制使用的主要办法就是基数和增长的办法，“一算预算，预算一年”（就是指在实施中随时调节，让其发挥计划的功能）以及预算划分的所有问题，促进了政府开展了部门预算改革。何谓部门预算就是“一个部门，一项预算”，就是部门在设定预算时，将全面收入与开支都划入到一个预算里，汇报财政机构。部门预算革新给零基预算的全面实施带来了基础，不少当地政府都表示，将要使用零基预算当作政府预算改革的主要办法。但是依据有关机构探究，在开展部门预算革新以前，很多政府都已开展了对应的试点，如安徽、河北等。
零基预算在整个编制中对项目总额给予评判与检测都是从零开始着手，和传统编制办法比较，其最大优势就是能够对预算总额给予掌控。美国很多大规模企业使用该种办法后，促使了欧洲很多国家的企业都使用了这种办法，最开始就是对间接管理成本给与掌控，被当时的整个企业界看作是非常有效的一个办法 (丁洪波，2008)。肖育才(2007)说道，企业业务会因为环境不同而有所不同，随着项目的不断开展，决策进程自然也会出现从量到质的改变，零基预算在编制时能够带来一种办法，该办法可以让领导者依据环境的改变而给予适当的调节，从而和环境保持互相统一。
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第三章 五原县专项资金预算管理现状················ 10
3.1 五原县专项资金管理基本情况 ················· 10
3.1.1 五原县概况·············· 10
3.1.2 五原县专项资金预算管理情况 ··············· 10
第四章 五原县专项资金管理存在的主要问题与原因分析··············· 15
4.1 存在的主要问题························ 15
4.1.1 体制机制不健全··············· 15
4.1.2 立项把关不严格················· 15
第五章 基于零基预算的五原县专项资金管理设想·················· 22
5.1 五原县专项资金零基预算的应用 ·············· 22
5.1.1 专项资金预算审批 ············· 22
5.1.2 专项资金预算编制 ······················ 22
第六章 五原县推进专项资金零基预算管理的保障因素
6.1 资金保障
预算是财政资源的划分，财政收入情况将会直接影响到各个单位的预算活动。五原县所处省份开展零基预算的直接因素就是资金缺乏，因为当地资源较为有限，因此一定要对支出部门的预算给予掌控，但是，资金的不足也是造成该预算无法实施的主要因素。因为不具有较为充足的财力，从下到上的预算过程根本没有办法获得有效实施，最后只能借助于从上到下的办法对各个单位的支出总额给予掌控，就日后的预算管理而言，财政机构依旧是会对预算革新造成影响。
首先，就财力较为薄弱的区域，增强预算总额掌控与划分预算支出是当前预算管理最为重要的目标。但是“先保吃饭，后搞建设”的原则会遭遇着新的挑战，造成这种情况的主要因素就是因为政策的转型需要各个政府财政开展更多的社会福利项目，随之而来的责任也是在不断增多。在发展中获取资金，这样就能够促进当地政府以及社会发展的有效开展，也是当地政府必然的发展趋势。就是说，当地政府日后最为主要的压力就是当地财政来源。提升当地财政实力不光是零基预算的需求，也是经济与社会发展最为基本的需求。
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第七章 结论与展望
7.1 结论
零基预算作为一个在目前看来最先进的预算编制方法，在预算改革中发挥着十分重要的作用。零基预算的开展给政府预算的全面实施带来了可能，变成当前预算革新理论中的取代物，提升了预算体系的公开度，加强财政与支出机构的预算责任性，让各个单位都能够有计划的开展，增强了财政单位对支出机构的掌控。但是，在整个实行中还是存在一些不足之处，这些不足都会对其实施效果造成直接影响。
首先阐述了国内外有关零基预算的革新历程，借助于有关理论研究，展现了当前零基预算中存在的一些问题。然后将五原县专项经费预算的编制当作探究对象，得出五原县在开展预算编制时并非使用的是较为全面的零基预算，虽然在流程上和其较为类似，但是，在资金划分中应该是“目标预算”，在预算编制的“一下”过程里被很多因素所影响，预算编制办法对预算造成的影响是非常小的。当然，研究结果只是局限在五原县案例研究中。随着当前国内税制革新脚步的不断加速，新《预算法》在 2015 年获得了使用，绩效预算也开始融入到预算革新的团队里，绩效预算的全面实施与推广，不断实现零基预算和绩效预算之间的有效融合，创建现代预算管理系统，己经是函待解决的问题。
参考文献（略）