第一章 绪论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
党的十八大以来，国家对推动生态环境保护体现出了空前的决心。城市生态环境也是生态环境中的重要组成部分。违法建筑长久以来一直是影响城市生态环境的重大顽疾之一。在过去很长一段时期，上海在城市高速发展的过程中，大量的违法建筑以各种形式出现。一方面违法建筑对城市的整体规划和市容市貌造成了影响，另一方面违法建筑给广大居民的日常生活也埋下了不小的安全隐患。正因如此，多年以来上海市委、市政府在大力发展城市经济的同时，也高度重视推进违法建筑治理工作。在此大背景下，在全市范围内加紧出台更为行之有效的拆违政策，着力推进政策实施落地可谓势在必行。
2015 年 8 月至 2016 年底，上海持续开展三轮“五违四必”（五违：“违法用地、违法建筑、违法排污、违法经营、违法居住”；四必：“违法无证建筑必须拆除、违法经营必须取缔、安全隐患必须消除、极度脏乱差现象必须整治”）区域生态环境综合治理。在“五违四必”环境综合整治政策的推动下，全市范围内的违法建筑拆除工作也取得了显著的成果。数据显示，2015 年共拆除违法建筑 1392万平方米，比上年増长近四成。2016 年共拆除违法建筑 5141.58 万平方米，比上年增长 270%。2017 年上海市全市更是超预期完成了近 9000 万平方米的拆违任务1。从 2017 年下半年开始，上海市的拆违政策逐步从“五违四必”综合整治转向“无违建”居村（街镇）创建。2018 年上海市依法拆除的违法建筑共 24.17 万处、4275 万平方米；5883 个“无违建先进居村”诞生，106 个无违建先进街镇通过验收，47%的街镇实现“无违建先进街镇”创建2。根据 2020 年上海市住建委最新工作报告显示，2019 年上海市共拆除违法建筑 2076 平方米。基本达到重点类型违法建筑全面消除，无违建先进居村（街镇）创建完成率达到 90%的目标。
从数据来看，上海市近些年来拆违政策执行取得了显著的成果。笔者认为拆违工作所取得成果固然让人欣喜，而进一步探究政策执行成功背后的原因，则有着更为重要的意义。与此同时，作为一名近年来参与到拆违政策执行一线的工作人员，笔者也切身感受到政策执行过程中仍存在着一些问题。这其中包括：政策本身稳定性的问题；执行机构权责设置的问题；部分目标群体对政策的态度问题以及社会环境问题等等。因此，笔者尝试基于史密斯政策执行过程模型，以理想化政策、执行机构、目标群体、外部环境四因素及其相互作用为切入点，结合 C区拆违政策执行的实际情况，理论联系实际，对上海市拆违政策执行进行更为深入的研究。
图 1-1：2015 年至 2019 年上海市拆除违法建筑数据
二、国内外研究综述
（一）关于违法建筑方面的研究
1．国外关于违法建筑方面的研究
在城市规划建设方面，我国与西方国家无论是在基本国情还是在发展历程方面都有着较大的区别。与我国相比，西方许多国家地广人稀，从而在土地使用和房屋建设规划方面具有相对较大的自由度。因此违法建筑问题相较我国并不突出。西方学界对于违法建筑的关注度也不高，关于违法建筑方面的研究也相对较少。本人仅找到的一些文献资料主要在违法建筑成因及治理方面进行了研究。
在违法建筑的成因方面，Zegarac（1999）认为违法建筑是在快速的城市化进程中产生的。其产生主要有以下三大原因：一是区域经济增长和发展的不平衡以及人口的城镇化迁移；二是相关法律未得到有效落实以及城市规划管理的不到位；三是居民的住房需求无法得到满足1。Clandia de Biase 等（2017）则认为在特定时期，虽然明知违法建筑本身是违法的，但在当时违法建筑并没有对公共利益造成很大损害，甚至有助于社会经济的增长。因此政府并没有致力于限制违法建筑的蔓延。这是违法建筑数量上出现激增的直接原因2。
在违法建筑治理方面，迈克尔·普拉尼等（1998）就美国关于违法建筑的治理模式进行了深入研讨。研究认为在违法建筑治理模式上，必须构建起多主体参与的协同治理模式，同时调动社会公众积极参与，让所有人都能意识到违法建筑治理工作的重要性及必要性，进而自觉支持违法建筑治理工作的开展，这是违法建筑治理的关键所在3。奥斯陆（2013）认为在违法建筑治理方面，充分利用法律手段，从依法治理违法建筑这一根本出发，才能解决违法建筑处置过程中一些人情干预的情况发生。依法治理的理念始终贯穿在奥斯陆文章之中，通过严格立法、从严执法才能让违法建筑问题得到公平公正的解决4。
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第二章 基本概念与理论基础
一、基本概念
（一）违法建筑
1.违法建筑的定义
违法建筑是指违反国家相关法律法规所搭建的建筑物、构筑物。关于违法建筑的定义，目前学术界还没有一个统一公认的界定，而在现行的法律法规中对违法建筑的认定也存在着多个标准。总体而言，从法律法规角度，违法建筑有广义和狭义之分。
广义上的违法建筑指的是违反任何法律法规的建筑物、构筑物。这里所说的法律、法规、规章包括现行国家及地方层面的所有实体法。具体包括《土地管理法》、《公路法》、《铁路法》、《电力法》、《防洪法》、《建筑法》、《水法》、《消防法》等等。这些法律法规分别从不同领域对违反规定搭建的建筑物、构筑物进行了认定。
狭义上的违法建筑则特指城乡规划相关法律法规中，未取得或者未按照建设工程规划许可内容进行建设的建筑物、构筑物。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”可以发现，相比其他领域的法律法规，城乡规划方面的法律法规中以有无取得许可、是否按照许可建设作为建筑物、构筑物是否违法的明确标准。从目前全国各地对违法建筑开展查处和拆除工作的实际情况来看，一般情况下都基于狭义上的违法建筑，即《城乡规划法》的相关规定作为认定标准。以上海市为例，目前上海市在查处违法建筑工作中普遍适用的地方性法规为 1999 年通过的《上海市拆除违法建筑若干规定》（2009、2012 年两次修订）该规定中对违法建筑的认定采用的也是狭义上的违法建筑概念。规定中的第二条指出：“本规定适用于本市行政区域内除乡、村庄规划区外未依法取得建筑工程规划许可证的违法建筑的拆除。”
笔者基于上海市拆违政策执行进行研究，在拆违工作实施过程中，基本以城乡规划方面的法律法规为依据，因此本文采用狭义上的违法建筑概念。结合相关法律法规内容，将违法建筑定义为：未取得或者未按照建设工程规划许可证而进行建设的以及取得临时建筑规划许可证所搭建的但在超出临证规定的时间后未拆除的建（构）筑物。
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二、理论基础
（一）公共政策执行研究途径
公共政策执行主要有“自上而下”、“自下而上”以及综合型三种研究途径：
第一，自上而下途径。上层政策制定者将政策逐层传达到下级执行者，是政策具体化的过程。该途径关注政策制定者如何将政策付诸于实践并有效落实。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的就是这种途径。
第二，自下而上途径。该途径与自上而下途径截然相反。将政策执行的重点放在基层，认为基层执行者的能力与技巧是政策成败的关键。这一研究途径的代表为利普斯基的《街道层次的官僚与制度创新》一文。
第三，综合型途径。该途径或多或少综合了“自上而下”以及“自下而上”两种途径。按巴雷特和富奇的说法，政策执行中，政策制定者与政策执行者始终互相影响。
（二）史密斯模型及其主要内容
“史密斯模型”是由美国政策研究专家史密斯（T.B.Smith）在 1973 年《政策执行过程》(The Policy Implementation Process)一文中提出的关于研究公共政策执行过程中各因素相互作用机制的理论模型4。模型中的四要素分别是：
第一，理想化的政策即政策本身5。
第二，执行机构，指的是具体执行政策的政府机构及其工作人员6。
第三，目标群体，指的是政策执行的对象1。
第四，政策环境，指的是影响政策执行的政治、经济、社会和文化等一切外部因素的总和2。
政策执行中的四要素通过相互影响、相互作用，构成一个关联的整体。其相互作用机制及对政策执行效果的影响过程（如图 2-1 所示）
图 2-1：史密斯政策执行过程模型图
第三章 上海市拆违政策及执行成效介绍................................ 17
一、上海市拆违政策介绍 ........................................... 17
（一）国家层面的拆违政策法规 ................................... 17
（二）上海市层面的拆违政策梳理 ................................. 18
第四章 基于史密斯模型的拆违政策执行效果提升原因分析................ 26
一、理想化政策 ................................. 26
二、执行机构 ............................. 27
三、目标群体 ................................. 28
第五章 上海市拆违政策执行存在的问题及原因分析...................... 34
一、上海市拆违政策执行中存在问题 ................................. 34
（一）政策本身稳定性不足 ....................................... 34
（二）执行机构依法行政方面的不足 ............................... 35
第六章 进一步优化上海市拆违政策执行的对策建议
一、提高政策制定的科学性和精细化水平
（一）充分掌握政策制定依据
充分掌握政策制定依据，特别是执行对象的具体情况是制定科学化政策的基本保障。在拆违政策中，对全市违法建筑总体情况的精确把握，是制定科学政策的基本依据。针对目前政府部门对于现存违法建筑具体情况掌握尚不充分的问题，可以通过聘请第三方专业机构，安排其与职能部门共同参与，相互合作，成立专门的违法建筑排摸工作小组，摸清全市范围违法建筑底数，提高违法建筑数据的精确度。对违法建筑建立一案一档的数据平台，对其权属关系、使用性质等具体信息进行系统的采集和录入。为制定切实可行的阶段性或是长期性政策目标提供科学合理的参考依据，从而方便后续执行过程中能够严格按照要求完成既定政策目标。 （二）积极开展政策调整的宣传解释工作
对政策本身进行了阶段性调整后，必须做好相应的宣传解释工作。政策的执行面向的是全社会范围。执行机构作为政策的执行者，可以第一时间从政策制定者方面获取最新政策信息。但社会公众往往不能快速的获取政策动向，这就需要政府相关部门充分发挥宣传普及功能，让社会公众对政策动向有充分的了解。做好政策的上传下达以及新老政策的衔接解释工作，可以以社区为单位，依托职能部门普遍设置的社区工作室，安排人员上门开展政策宣导工作。通过发放海报、宣传手册、召开居民代表座谈会等方式，以点带面，提高社会整体对于政策的知晓度及政策阶段性转变的理解度。
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第七章 结论与展望
一、研究结论
违法建筑拆违工作一直是各级政府部门的一项难点工作。近些年，上海市委市政府对上海市拆违工作也高度重视。以“五违四必”综合治理、“无违创建”工作为代表的拆违政策在全市范围内如火如荼的开展。从现实情况来看，上海市拆违政策执行效果取得了显著成效。其体现在拆除违建的总量明显提升；拆违执行的工作体制日趋完善；拆违执行的社会合力基本形成；拆违控违的良好氛围逐步营造。
政策执行效果的提升得益于拆违政策执行过程中各因素的不断优化。就政策本身而言，体现在政策本身明确性、目标性及执行性的提升；就执行机构而言，体现在执行机构政策把握程度及政策执行能力的提升；就目标群体而言，体现在目标群体政策认知度、参与配以及配合度的提升；就外部环境而言，体现在领导环境、经济环境、社会环境的全面优化。借助史密斯模型对政策执行进行过程性分析后，我们还可以发现这些因素不仅仅发生本身的各自优化，同时还相互影响、相互作用，最终形成相互间的良性互动。这使得政策执行过程不断“趋优”，政策执行效果也随着大大提升。
尽管近些年上海市拆违政策执行取得了显著的成效，但整个政策执行过程并不是完美无缺的。从进一步优化政策执行的角度来看，还是能够发现执行中四大因素仍分别存在着一些问题。这些问题主要包括：政策本身稳定性不足、执行机构依法行政方面的不足、目标群体政策认同感低下、政策执行“维稳”压力大。分析这些问题存在的原因在于：政策制定依据掌握不充分、执行机构权责设置不合理、目标群体的自利性、政策弱势群体保障机制不完善。在找出问题及其原因的基础上，提出的对策建议有：提高政策制定的科学性和精细化水平；优化政策执行机构的执行能力；提升目标群体的政策认同感；创造良好政策执行外部环境。
参考文献（略）