云南省边境地区控辍保学政策执行之行政管理研究

20 世纪 70 年代后，公共政策的研究的重心和主题逐渐从政策的制定转移到政策的执行、评估和终结上。美国政策学家艾利森就认为，在实现政策目标的过程当中，政策的有效执行占九成，而方案确定只占一成。当然，在整个政策过程中，无论是政策的制定、政策执行还是后期政策的评估以及完善都是不可缺少的一环，都对政策目标的实现有着重要的意义，但政策执行的重要性之高也不容轻视。政策执行是政策的执行者运用政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。政策的执行是实现政策目标的重要途径也是检验政策质量和效果的唯一环节，只有通过对政策执行的研究才能判断政策的质量、优劣。控辍保学政策的效果并不能仅仅依靠数字指标的达成来判定，必须要在分析控辍保学政策在云南省边境地区的执行过程，执行状况进行调研、分析的前提下才能判断，也只有在对政策的执行进行研究后，后续政策的完善才能做到有理有据，科学合理。
.........................

第二章   控辍保学政策文本梳理
 

第一节  控辍保学政策变迁路径分析
一、 基础教育初步发展阶段（1978-1985 年）
（一）政策制定背景
改革开放之后，我国走进了各领域快速发展的新阶段，教育事业，尤其是基础教育的发展也在改革开放后开始复兴，教育政策重新成为党和政府政策工作的重点。在改革开放之初，我国中小学基础教育形式十分严峻，到 1980年，仅在 4/1 全国人口的地区普及了小学教育。改革开放之初的几年尽管生产力和经济建设得到了一定程度的恢复，但相较于经济的发展，基础教育还有待提高，尤其是农村地区、民族地区，中小学被大幅合并、撤销，师资力量向高等教育和重点学校倾斜，教育资源的城乡分配十分不均衡，这样的问题在我国边境地区尤为显著。这一时期中央出台了一系列政策来针对基础教育发展中亟待解决的重要问题。为了恢复文革对中小学教育的破坏，普及基础教育，防止新文盲的产生，在 1980 年 12 月，中共中央、国务院做出《关于普及小学教育若干问题的决定》，不仅提出要在全国普及小学教育，并在有条件的地区普及初中教育，同时强调不搞“一刀切”，在极少数经济特别困难、山高林深、人口稀少的地区普及教育的期限可以适当延长。尤其指出在少数民族地区普及小学教育应该给予大力扶植，制定适合民族特点的教育规划和教育体制，办学形式更要强调灵活多样，最贫困的地区要由国家包下来，实行免费教育。在这一政策发布后，云南省各个边境州市在 1981 年陆续召开教育工作会议，学习和研究中央政策，并就普及小学教育的问题做出了一系列规划和相应措施。
尽管这一时期并未明确提出控辍保学的工作目标和具体内容，但普及中小学教育的本质是要保障适龄儿童的基础教育，防止新文盲的产生。还针对老少边穷地区的客观情况，提出中央扶植，逐步推进的方针。1982 年第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，规定了“国家举办各种学校，普及初等义务教育”、“公民有受教育的权利和义务”在宪法层面明确提出公民的受教育权，在法律上规定普及义务教育，不仅给《义务教育法》的制定提供法律依据，同时让控辍保学的相关政策具有了法律依据。为进一步普及初等教育，使得学龄儿童都能按时入学。
.........................

第二节  控辍保学政策变迁特征分析
改革开放以来的控辍保学政策并不是一成不变的，这是因为我国义务教育的实际发展过程中，保障学生义务教育的水平是在不断提高的，也根据各个阶段的政策背景变化有很大不同，而学生辍学的形式、原因不同也意味着控辍保学政策势必需要不断做出改变。针对控辍保学问题的分析是不断变化的，但受时间和政策成本的影响，不可能无止尽的分析决策，控辍保学政策的制定也需要在过去经验的基础上，经过逐渐修补的渐进过程来实现的。在理解了控辍保学政策是渐进决策后，就需要分析控辍保学政策随着问题的变化做出了怎样的渐进趋势，变化的轨迹是怎样的。
通过整理和分析我国改革开放以来各阶段的控辍保学相关政策的出台背景，对涉及控辍保学工作的政策文本进行了梳理，可以形成了控辍保学相关政策的宏观政策效果及其存在的基本问题的认识。从而判断出我国的控辍保学政策渐进变化呈现以下三个特征：一是政策的制定从以问题为导向逐渐过渡到以目标为导向；二是政策重心经历了从以全国范围内的控辍保学到新时期以老少边穷地区为重点；三是政策效果从追求数量上的上升转变为追求质量上的提高。
一、 从问题导向到目标导向