1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
改革开放三十多年来，随着我国经济的不断发展和人民生活水平的提高，广大人民群众对公共服务的需求不断增加，然而公共服务的供给数量却难以满足人民日益增长的物质文化需要。这一问题在新型城镇化提出以来的县城尤其突出，引起了党中央的高度重视。党中央在十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文中特别指出（第 15 条）：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”这一政策的出台把地方政府的公共服务职能放在了首要位置，说明地方政府的职能开始从传统的经济发展职能转变到公共服务上来。
新型城镇化的提出表明城镇化开始从注重发展速度上转移到注重公平上来，这也要求政府要转变工作焦点，要更加注重城乡间的公共服务均等化问题，把公共服务供给中的质量问题放在数量之前。
县级政府是公共服务供给的关键环节，县域公共服务的供给状况直接影响着我国公共服务供给的总体水平。随着新型城镇化的不断推进，县级政府在提供足量的公共服务以及促使城乡公共服务均衡供给等方面出现了诸多问题，不能满足新型城镇化对公共服务的特殊要求。因此，从县级政府这一主体入手，研究新型城镇化背景下公共服务有效供给的相关问题，具有一定的研究价值。
1.1.2 研究意义
新型城镇化对政府提供公共服务提出了一些新的要求，衡量公共服务供给水平的标准不再仅仅是公共服务供给的数量，而是要把公平、优质等因素放在数量之前。因此，研究新型城镇化背景下的公共服务供给问题符合时代潮流，具有一定的研究价值。作为县级政府，是国家各项方针、政策的直接推动者和执行者。较之于基层政府而言，县级政府在提供公共服务方面具有相对完备的功能和条件；较之于中央政府而言，县级政府能够充分考虑当地的实际情况，能够因地制宜地做出一些决策，具有一定的灵活性。因此，本文试图分析新型城镇化背景下的县域公共服务供给状况，具有一定的研究意义。
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1.2 文献综述
国内外学者对新型城镇化背景下的县域公共服务供给的直接研究比较少。他们的研究集中在公共服务内涵、供给现状及问题、有效提供公共服务等方面。下面对这些方面进行评述：
1.公共服务的内涵
国外学者对公共服务的内涵的研究起步较早。莱昂·狄骥（1999）指出，公共服务是一种只有通过政府的干预和控制才能顺利实现的活动。只要某一活动具有这一特征，它就是公共服务。这一观点是从公法的角度研究公共服务的。萨缪尔森（1992）认为，公共服务的职能主要包含三个方面：政府的稳定职能、效率职能和平衡职能。第一种职能是指保持宏观经济运行的稳定；第二种职能是指提供狭义的公共产品和劳务；第三种职能是指实现公共服务的均等化。他从物品属性上给公共服务下定义，提出了“公共物品”这一概念。到 1980 年前后，新公共管理运动的兴起，使得公共服务的研究更受到重视。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）认为公共服务是指以服务形式存在的公益物品。公共服务具备三个基本特性，即非排他性、不可衡量性和不可分割性。
通过对国外学者研究的总结，国内学者也纷纷就公共服务的内涵发表自己的观点。他们把研究的重心放在公共服务与公共物品范围的比较上来。其研究结果主要体现在以下三个方面。
第一种观点是从产出形式上给公共服务下定义的。这种观点认为产出分为服务产出和产品产出两种类型，服务是无形产出的一种。因而，公共服务是一种独特的公共物品，是公共物品的一部分。徐小青（2002）指出，公共服务是以一定的信息、技术、劳务等形式表现出来的一种公共物品，是公共物品的一部分。公共服务具有非竞争性和非排他性等特征。
与上面的观点不同，第二种观点从公共物品理论上给公共服务下定义，认为公共服务是和公共物品范围相同的一个概念，是独立于公共物品之外的另一类别。丁元竹（2006）认为公共服务分为经济性公共服务和社会性公共服务两类。前者是指政府实施的各种类型的经济投资，其目的是促进辖区经济发展。后者是指政府通过财政补贴和转移支付对各类社会发展项目提供的公共服务，如医疗、环境、教育、社保等。持这种观点的学者还有（于凤荣，2006）、（赵成福，2008）等。
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2 所涉及的概念与理论框架
2.1 基本概念界定
2.1.1 新型城镇化
新型城镇化是基于城镇化这一概念提出来的，是对城镇化的改进与完善，因此，两者之间既存在着联系又存在着区别。要想了解新型城镇化的内涵，首先要知道什么是城镇化。一般来讲，城镇化是指城市数量的不断增多，人口向城市集聚，第一产业（农业）在产业结构中所占的比重不断下降，而第二、三产业所占比重不断上升。从城镇化的概念可以看出来，它比较注重城市发展的速度和数量，这就往往会导致对城市发展质量和人民实际生活水平的忽视。进而导致公平等价值观念的缺失，影响社会和谐。与此不同，新型城镇化着眼于城镇化的质量和水平、城乡协调发展、公共服务合理供给等方面。新型城镇化改变了过去片面追求城镇规模扩大、城镇扩张速度、人口集中规模、经济发展速度等数量上的指标，即我们常说的“造城运动”，而是更加注重城乡协调、城市文化与形象、公共服务状况等质量指标。我国当前存在的城市污染、城乡差距过大等问题也证明了新型城镇化的提出是符合我国当前的国情的。新型城镇化要求城市在发展过程中要注意协调好几个方面的关系：1.工业化与农业现代化的关系；2.人口、资源、经济与环境的关系；3.人口集聚与公共服务的关系；4.大中小城市与小城镇的关系。这些方面正是新型城镇化较之传统城镇化的不同，是“新”之所在。就发展模式而言，新型城镇化主要有旅游引导的发展模式和工业化引导的发展模式两种。
从新旧两种城镇化的概念对比中可以看出来，新型城镇化的“新”主要体现在以人为本以及为公民提供足量、优质、均等的公共服务上。在此意义上，公共服务自然而然就成了该背景下的研究重点。公共服务供给状况的好坏直接决定了新型城镇化的发展水平。因此，首先要对公共服务进行研究。
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2.2 基本理论框架
2.2.1 服务型政府理论
1.理论内涵：“服务型政府理论的宗旨是一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务。该理论要求政府要在促进经济发展的基础上，更加重视公民生活质量的优化和生活水平的提高，要求政府把工作重心放在影响民生的公共事业上，努力为公民提供更多更优质的公共服务，努力促进公共服务城乡供给均衡，维护社会和谐与稳定”。②由此看出，服务型政府理论和新型城镇化下的公共服务供给在价值取向上是一致的。
2.主要特征：服务型政府不同于以往的管制型政府，它具有如下几个特征：（1）服务型政府是具有核心竞争力的政府。服务型政府的核心竞争力表现在政治民主、社会平等和以人为本上。脱离了以上三个方面核心竞争力的服务型政府就会成为无本之木。所以，政府要时刻把这一核心价值保存于心，为公民提供更多更好的公共服务。（2）服务型政府是民主的、负责的。服务型政府应当努力构建各种有效的渠道，保障公民参与决策和管理公共服务供给事务的权利，使得公民能够充分发表自己的意见和建议。同时，政府要接受人民监督，对自己的行为负责并履行好相关义务。（3）服务型政府的法治性和高效率。宪法是国家的根本大法，政府的一切行动都要依法进行，法律条文通常是规范的、详细的。只有严格依法行政，才能保证公共服务供给事业有条不紊地进行，才能保证政府行为的高效率。（4）服务型政府的核心就是向社会提供公共服务。这与新型城镇化的理念吻合，主要目标都是为公民提供足量、均衡的公共服务，提高公民的物质文化生活水平。这一理念要求政府要合理规划公共财政和转移支付，将财政合理地使用到各类公共服务的供给上。（5）服务型政府下的合理分权。合理分权是建立服务型政府的重要手段，主要包括政府内部不同部门间的分权；上下级间的分权；政府与社会组织的权限划分；中央与地方政府权限划分等。
3.服务型政府理论与新型城镇化下的县域公共服务供给之间的关系：首先，新型城镇化指出，公共服务的供给要更加注重均衡性，这一要求与服务型政府理论的核心价值是相同的。两者把重点都放在了公共服务的供给上。其次，新型城镇化背景下公共服务供给出现了供需不匹配、供给不均衡等问题，这些问题大都是由于不了解群众需求以及政府在供给过程中缺少群众监督造成的，而服务型政府理论正好在这些方面提出了解决对策。再次，服务型政府理论的特征和要求对解决供给不均衡等问题有巨大的帮助。是值得深入研究的好方法。服务型政府理论在解决县域公共服务供给问题中的具体运用，将在后面章节展开分析。
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3 新型城镇化背景下 W 县公共服务供给现状分析 ........... 11
3.1 新型城镇化与传统城镇化下县域公共服务供给差异 ............... 11
3.1.1 供给理念的差异 ................. 11
3.1.2 供给主体的差异 ................ 12
4 新型城镇化背景下 W 县公共服务供给存在的问题及影响因素分析 ......... 21
4.1 公共服务供给中存在的问题............... 21
4.1.1 供给与需求的匹配 ................. 21
4.1.2 城乡供给之间的差异 ............ 23
5 完善新型城镇化背景下 W 县公共服务供给的对策研究 ................... 32
5.1 构建三位一体的服务型政府，提高政府的供给效率 ............... 32
5.2 适当分权，充分发挥各供给主体的作用 ............ 34
5 完善新型城镇化背景下 W 县公共服务供给的对策研究
5.1 构建三位一体的服务型政府，提高政府的供给效率
随着新型城镇化的发展和人民生活水平的提高，人民对公共服务的需求数量不断增加，公共服务的种类也在不断增加。谢庆奎在其著作中指出，“政府的财力是有限的，政府无法包揽所有公共服务的供给，因此，改变过去的管制型政府，构建一个服务型政府势在必行。”①井敏在其著作中指出，“构建一个服务型政府是中国行政改革的目标，是提高政府公共服务能力的必然要求。”②张康之指出，“服务型政府理论理念要求体现公民本位和社会本位，政府在供给公共服务时要充分考虑公民意见。”③要想为居民提供更多更好的公共服务，首先要对政府的权限和责任进行清晰的界定，以便做到各项工作有章可循。
1. 建设法治政府，依法决策。法律是政府办事的依据，是保障各项活动顺利进行的标准。县政府要在法律框架下并按照法定程序对公共服务供给做出决策。县政府要综合考虑国家的基本法律以及当地的具体情况做出供给决策。
在具体决策的制定上要多听取民意和其他社会组织的意见，把好的方面的意见形成规章制度。在决策执行上要严格按照法律框架下的条款进行，把各项供给事业都落到实处。同时，政府要以明文规定的形式赋予社会组织、企业单位以及公民监督权，使他们对政府的决策执行过程和结果进行监督，纠正偏差。在县政府与乡镇政府的关系上，县政府应当给予乡镇政府一定的自主权，使乡镇政府能够在总法律框架下因地制宜地制定出所辖区域的供给策略，做到从县到乡各项供给事业都有法可依、有章可循。县政府应当从各乡镇专门调派一名政府工作人员过来，成立公共服务政策制定小组，综合各乡镇的具体情况，研究县域公共服务供给政策，制定出满足城乡需求的供给法案，明确政府的供给任务。
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6 结论
新型城镇化与传统的城镇化相比，不同之处在于其不单以发展经济为目标，而是更加注重公共服务的供给，使城镇居民能够过上真正的城市生活。在新型城镇化提出之后的几年里，政府在理念和公共服务供给路径上都发生了变化，他们正在努力打破城乡二元体制，实现城乡同步发展。公共服务是实现城乡同步发展的关键因素，公共服务供给的水平直接影响着新型城镇化的好坏。与此同时，由于县域是公共服务供给的基层领域，县域政府对当地居民的实际需求了解充足，能够根据具体情况制定适合当地的发展策略。因此，从县域这个微观角度入手，研究如何提高县级政府公共服务供给能力具有重要意义。也是当今国内外学者研究的重要课题。
之所以选择 W 县作为新型城镇化背景下县域公共服务供给的研究对象，是因为该县是中原经济区建设重点县，也是新型城镇化发展试点县。W 县在推进新型城镇化以及提供公共服务中遇到的问题具有代表性，是目前全国各县在提供公共服务时遇到的普遍问题。同时，W 县在新型城镇化的影响下，在提供公共服务方面发生着理念和实现路径等的变化，取得了一定的成效，这些做法对其他发展较落后的县具有很好地启示意义。W 县周围环绕着四个地级市，地理位置特殊，交通便利。且周围市县都有很好的旅游资源，W 县自身也有 4A 级景区等多个旅游景点。因此，W 县在努力打造自身的旅游服务，与周边市县一起建成中原旅游一条线，促进县域经济发展。在该发展目标的指引下，W 县的公共服务供给发生着许多变化，诸如引入私营部门搞环保，提高城市形象等。这些新的特点对以旅游为主线的新型城镇化建设的县具有很好地指导意义。因此，W 县是研究这一问题的理想对象。
从对 W 县的调研和研究中分析，其做法对新型城镇化背景下县域公共服务供给主要有两点启示。一个是理念方面，一个是实现路径方面。
参考文献（略）