本文是一篇行政管理论文，本文从农村公共卫生应急管理的相关概念与应急事态管理的生命周期理论入手，结合松阳县应对2020年新冠疫情的实际情况，分四个阶段对其进行现状剖析。通过细致地访谈，全面地查阅资料，梳理出若干农村公共卫生应急管理问题，它主要集中在依法防控、应急预案、监测与预警、医疗救治队伍、群防系统、心理救助等方面。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
21世纪以来，重大卫生事件的威胁从未间断，例如2003年SARS、2005年禽流感、2008年三聚氰胺、2010年H1N1流感、2016年山东疫苗事件、2017年H7N9疫情等等。这些重大公共卫生事件往往会产生严重的后果，影响人民群众的生活，影响社会安定。在危难关头，政府理应发挥强大的管理能力，稳定民心、控制局势。如何加强政府的应急管理建设，便成为全世界广泛关注的课题。
国内直到2003年“非典”疫情之后，才开始全面推进公共卫生应急管理工作。2003年-2019年，国内相关的研究进展相对缓慢。2020年全球爆发新冠疫情之后，我国关于公共卫生应急管理的研究开始呈现爆发式增长1，各级政府更加意识到应急管理建设的迫切性和重要性。早在2002年，国务院就发文强调要着重提高基层应急管理能力[1]。目前，县一级的基层政府在这方面的建设普遍落后，亟需提高应急防控能力。在这样的社会现实和政策背景下，越来越多的学者开始探讨如何完善农村公共卫生应急管理体系，如何加强农村公共卫生应急管理建设。
松阳县的公共卫生应急管理建设尚处于起步阶段，总体框架上基本涵盖“一案三制”的内容，各项具体工作正在实践中不断完善。在2020年的疫情防控工作中，松阳县政府的防控能力得到了检验，组织协调性、舆情管控、应急响应等各方面较前几年都有长足的进步。但是，在疫情的“大考”之下，还是暴露出一些不足。本文希望从松阳县公共卫生应急管理的经验教训中提炼出普遍适用的对策，为加强浙江省农村公共卫生应急管理建设提供指导。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内文献综述
应对2003年非典型肺炎疫情的时候，我国暴露出若干应急管理方面的问题，如机制不顺、预警能力差、物资储备不足、信息报告不及时等，这引起了政府和各界学者的关注。目前，其研究现状如下：
（1）形成具有中国特色的应急管理理论
2006年7月，以宋英华教授为首的武汉理工大学应急管理学术研究团队首次提出对突发事件进行“全面应急管理”理论研究，并呼吁在全国推广运用。全面应急管理的中国特色体现在它是以科学发展观为指导的理论[2] ，理论的详细内容见下文2.2.1部分。2018年，黄宏纯细化了这一理论的具体措施和内容[3]。
（2）对公共卫生应急管理的研究更加深入
我国学者更加深入地开展了相关研究，主要体现在研究数量和研究内容方面。研究数量方面，近年来的相关研究与日俱增。以中国知网的数据库为例，只检索主题词 “公共卫生应急管理”，在总库范围内的检索结果如下：2003年1月到2021年8月间共有1155篇文献，学术期刊856篇，学位论文88篇，其他211篇。由图1可知，2003年到2004年有29篇学术期刊，2020年到2021年8月有503篇学术期刊。
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第二章 相关概念与理论基础
2.1 相关概
2.1.1 突发公共卫生事件
突发公共卫生事件，是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[27]。
2.1.2 突发公共卫生事件应急管理
突发公共卫生事件应急管理是由特定的组织机构实施的一系列综合性行为，包括预防和控制措施，以及相应的医学防治和卫生监督行动等，具体的管理内容根据卫生事件所处的阶段可以分为预防准备、监测预警、信息报告、应急反应、善后处理等[38]。
2.1.3 农村公共卫生应急管理体系
突发公共卫生应急管理体系是由政府主导、卫生部门牵头，各有关部门和社会各方共同参与完成的一项紧急的系统工程。目前暂未有关于“农村公共卫生应急管理体系”概念的直接界定，根据习近平总书记在疫情防控会议上的指示[29]，本文所指的“农村公共卫生应急管理体系”的主要内容以“一案三制”为核心，主要包括农村（县级及以下单位）的公共卫生应急管理预案、应急法治、应急管理组织体制、医疗救治系统、群防系统、县乡域一体的监测、报告和预警机制、心理救助机制等。
2.1.4 应急管理能力
根据4R危机管理模型，肖群鹰、朱正威将应急管理能力对应分成四种能力，减少能力、预防准备能力、应急救援能力、恢复重建能力[30]。减少能力主要取决于受灾体本身的脆弱性、易损性和抵御风险的能力；另外三项应急管理能力主要体现在政策制度、计划方案、运行机制、责任系统等诸多方面。基层政府应围绕组织指挥系统、医疗救治系统、信息报告系统、预防控制系统、后勤保障系统等方面的内容，提高自身的应急管理能力。
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2.2 理论基础
2.2.1 全面应急管理理论
突发事件的全面应急管理提出要对突发事件进行系统规划，实施“六全”的管理模式[2]。
生命周期理论的主要内容是美国政府根据灾难的发生周期，划分出减除、准备、应急、重建等四个阶段，每个阶段的应急管理的活动、政策和项目各不相同[32]。实践中发现，这四个阶段并不是完全独立的，他们的内容或有关联，常有叠加。
澳大利亚应急事态管理总署将生命周期理论的各阶段做了详细的说明（具体参考表1），本文关于松阳县农村公共卫生应急管理问题的研究就是基于这四个阶段的具体内容展开的。
通过全面走访松阳县新冠疫情防控单位，访谈相关工作人员，查阅、梳理和分析各方面提供的内部资料，笔者对松阳县农村公共卫生应急管理的现状有了较深刻的了解。现阶段，松阳县农村公共卫生应急管理不断完善以“一案三制”为核心的体系建设，其具体现状如下：预案方面，松阳县的公共卫生应急预案不断更新，从内容到结构再到组织设计都有了很大的进步；法制方面，松阳县正从应急法制建设向应急“法治”建设转变，在立法、执法、普法方面还存在很大的进步空间；应急管理组织体制方面，松阳县在组织设计上日趋成熟，应急组织体系下设四大组织机构2，机构设置较为合理，但是在应急指挥机构成员单位的设计上存在疏漏；医疗救治系统方面，全面涵盖县卫健局、县疾控中心、县医院等相关单位，组建了一支相对健全的医疗救治队伍，但是人员数量和应急水平都有待进一步提升；群防系统方面，县政府在疫情防控上的联防联控意识还不强，缺乏公共卫生的防控经验，群防系统存在漏洞；县乡域一体的监测、报告和预警机制方面，在县政府的领导下能够维持该机制的运转，但是在专业性方面暴露出较多问题；心理救助方面，这是松阳县较为薄弱的工作，开展情况并不理想。总体来说，松阳县的应急管理体系日益成熟，通过各项应急管理工作的认真落实，松阳县政府的应急管理能力不断提升。
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第三章 松阳县农村公共卫生应急管理的现状 .......................................... 11
3.1 减除阶段的现状 ....................................... 12
3.2 准备阶段的现状 ...................................... 12
3.3 应急阶段的现状 .......................................... 13
第四章 松阳县农村公共卫生应急管理中存在的问题 ................................ 18
4.1减除阶段存在的问题 ................................... 18
4.1.1 应急普法工作进程落后 ..................................... 18
4.1.2 应急预案演练不足 ....................................... 19
第五章 松阳县农村公共卫生应急管理问题产生的原因分析 ............................ 28
5.1减除阶段问题产生的原因 .......................................... 28
5.1.1 常态化普法的法律意识不足 ............................ 28
5.1.2 减除阶段危机意识不强 .................................... 28
第六章 解决浙江省农村公共卫生应急管理问题的对策
6.1 减除阶段重视意识的培养与提升
减除阶段是一个事前阶段，这个阶段的工作如果能够做好，就可以提升整个应急管理的治理效果。因此，要改变观念，更加注重减除阶段的工作落实，提升政府的应急管理 “减少能力”。
6.1.1 树立法律意识，增强事前普法宣传与培训
全民树立法律意识，有助于减小应急普法阻力，有利于全面推进应急普法工作。因此，政府要改变对应急普法的认知，加强工作引导；各单位应该认识到应急普法宣传的重要性，认真执行相关工作；个人应该多看公告、多听讲座，认真学习应急普法知识，争取成为知识的传播者。结合松阳县的经验与教训，笔者认为应该着重做好县级单位的普法宣传工作，通过工作宣传进一步增强全民的法律意识。具体有以下两方面的内容：
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一方面是要有计划地规划卫生事件应急普法宣传工作。从时间规划上说，卫生事件应急普法宣传工作至少要有年度计划；从内容规划上说，应急卫生事件的普法材料应该事先准备，所准备的材料可以是一种通用教材，内容至少包括应急管理各个环节上常用的应对措施。预先准备的通用教材，必须集合县卫健局、县司法局、县疾控中心等多家单位的意见，在正式编制前必须开展联席会议8，充分讨论。一本优秀的应急卫生普法通用教材可以为应急普法工作奠定良好的基础。
另一方面是要全面增强普法培训工作。县司法局应该加大支持力度，在日常工作中帮助县卫健局开展培训，重点把关培训内容是否正确合法。实际工作中，县卫健局应该规定全年专项应急普法培训的最低次数，并且要求每次的培训时间不宜过短，特别是要留足答疑解惑的时间。另外，县卫健局应该要将日常普法工作纳入到下级单位的年度考核之中，用考核督促工作落地。乡政府、村委应该改变观念，积极完成上级单位的工作要求，并在工作之中深化“法治”观念。
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结论
近年来，各种公共卫生突发事件不断，公共卫生应急管理暴露出不少问题，亟待解决。所谓“郡县制，天下安”，县域作为国家治理的基石，是公共卫生应急管理隐患最多、考验最大的地方。因此，加强农村公共卫生应急管理建设有其必要性。
农村公共卫生应急管理建设研究是一个极具理论研究价值和实践指导意义的课题。本文从农村公共卫生应急管理的相关概念与应急事态管理的生命周期理论入手，结合松阳县应对2020年新冠疫情的实际情况，分四个阶段对其进行现状剖析。通过细致地访谈，全面地查阅资料，梳理出若干农村公共卫生应急管理问题，它主要集中在依法防控、应急预案、监测与预警、医疗救治队伍、群防系统、心理救助等方面。
然后，通过理论分析，提出若干建议。一是要重视减除阶段的应急管理，增强事前普法宣传与培训，加强预案演练。二是要加强准备阶段的应急管理，提高预案的编制和指导水平，加强医疗救治队伍建设。三是要优化应急阶段的应急管理，全面加强应急阶段的立法、执法、普法工作，借助民情地图优化群防系统，大力引进监测与预警方面的人才和技术。四是要完善重建阶段的应急管理，全面且长效地开展心理救助工作。
参考文献（略）