第一章 相关概念与理论基础
第一节 基本概念
一、乡村教师
关于对乡村教师的定义，目前学术界主要有两种界定方式：一是大农村概念，即以行政区划为标准，把县域内所有学校教师都称为农村教师；二是小农村概念，即以《中国教育统计年鉴》的“城市、县镇、农村”三分法为标准，把乡及乡以下学校教师视为农村教师，而把城市和县镇学校教师统称为城镇教师。
乡村教师被称为农村教育“活的灵魂”，是乡村学生跟外部世界连接起来的重要纽带。乡村教师的地位可以直接关系到农村社会人们对待教育的态度，其地位越高，农村学生通过学习知识以改变命运的认同感也会提高。然而，乡村教师作为一个庞大的知识群体，其地位总体来说不高。事实上，随着城镇化进程的推进和广大农民经济地位的提升，乡村教师的文化地位、经济地位和社会地位均受到了一定冲击。②城乡教育发展的巨大差距导致乡村教师的自身素质已经难以满足现今的乡村教育发展需求，可以说乡村教师是处于一个尴尬地位的边缘群体。
为了解决乡村教育的发展困境，我国从 20 世纪 50-60 年代开始大批量招收乡村教师。乡村教师群体的特点，是其岗位具有超强的稳定性，因为乡村学校始终需要教师驻守。然而与这强稳定性相反，乡村教师个体却拥有较高的流动性，因为各种复杂的现实原因，在农村学校任教的教师往往迫不及待的逃离乡村。所以，当前农村教育想要发展，首要任务是加强乡村教师的队伍建设。
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第二节 理论基础
一、公共政策分析
公共政策主体为解决各类社会问题或公共问题，基于对各项政策目标、问题产生的原因、政策实施过程以及政策效果的研究，衍生出了政策分析科学。所以，公共政策分析也是一种政策科学。公共政策分析过程应该注重政策对象、政策目标、政策过程、政策执行方法以及政策效果等多个要素，以得出准确的分析结果，完善整个政策研究的体系。按分析要素划分公共政策分析的过程，政策分析需要在公共问题上进行全面系统的资料收集，对涉及的利益主体进行划分和观察，对政策的设计程序进行研判，对政策实施后的效果进行评估等。从研究视角和路径的角度看，公共政策的分析方法可分为：公共政策的系统分析方法、公共政策的矛盾分析方法、公共政策的历史分析方法、公共政策的比较分析方法、公共政策的个案分析方法、公共政策的经济分析方法、公共政策的制度分析方法、公共政策的价值分析方法。
公共政策分析是在分析政策问题。政策问题的来源是当下社会发展中存在的问题，或是来自于普遍出现的不利于广大群众生产生活秩序顺利进行的公共问题。这些问题经过筛选和细化，进入了公共政策研究的视角成为了政策问题。
公共政策分析是在分析政策目标。一般来说，政策目标就是为了解决政策问题，政策问题确定后，政策目标就有所显现。政策如何希望，政策目标就如何确立。学者王学义认为“政策目标确立问题实际也就是一个价值分析与价值选择问题”而“所谓政策目标确立中的价值分析, 描述性的解释就是在于确定某种政策目标是否值得为之争取, 采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”, 其回答的问题往往是:因为什么？为了谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么？”②所以说，政策目标是根据政策希望完成什么样的任务，获得什么样的结果，达到什么样的效果等因素来进行细化和确立的。另外政策目标的确立是为了给政策执行过程指明方向，确定政策方案。
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第二章 《乡村教师支持计划》的制定
第一节 《乡村教师支持计划》的提出背景
一、我国乡村教师队伍建设的现实问题
历史的制约与乡村教师现实难发展的因素，导致了我国乡村教师队伍建设现实问题的形成。
（一） 历史制约
新中国成立至之后的很长一段时间，我国实施的是城市优先发展而农村支持城市的发展战略。所以，城市居民的身份地位及待遇完全是高于农村居民的。在这样的发展背景下，师范院校培养出来的教师主要满足于城市基础教育体系的任用，而乡村中小学的教师一半以上是由乡村集体聘请的有一定知识水平的民办教师，这一类乡村教师群体没有财政编制，薪酬由乡村集体支付，而且聘请要求相对较低。到了“文革”十年期间，虽然我国的教育规模开始逐渐扩大，但由于原来的师范教育体系受到了破坏，导致农村学校的民办教师数量进一步扩大和膨胀。这一现象产生的主要原因，一是因为公社民办中小学替代了公办中小学，二是因为大量的工农民兵和下放人员开始涌入乡村教师队伍。
1977 年至 1999 年期间，随着我国政治进行拨乱反正，我国的教育体系也进入了重要变革时期。国家在这期间，恢复和新增了师范院校办学，并建立了专门机构对教师进行业务培训，且培训业务对所有乡村中小学教师开放，这些措施从一定程度上为乡村学校培养了合格的教师资源。然而即使是这样，这个时期的乡村教师仍存在缺失和流失问题。主要原因是这一时期的民办教师正好与“文革”十年期间的相反，公办教师转民办变成了民办转为公办，而且数量庞大。尽管从特定视角体现出社会对民办教师所做贡献的理解与尊重，但客观上挤占了乡村学校的编制，成为优秀教师进不去、不合格教师出不来以及教师队伍学科结构不合理的体制和历史缘由之一。①其次，我国在这一时期实行县乡管理的体制改革，将农村基础教育的部分责任由中央移交给了地方，使得地方政府的教育责任进一步加强。但随之而来的问题，就是在社会经济不发达的地区，特别是我国的西部地区，由于经济力量薄弱而无法满足当地农村教育的投入，进一步加深我国东西部地区乡村教育的发展差距，以及城乡教师的待遇和地位差距。这一差距日渐明显，故而必然就导致了大多师范院校毕业生不愿前往农村地区任教，而大量的中小学乡村教师也因乡村教育落后而流向城镇学校或其他事业及机关单位。
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第二节 《乡村教师支持计划》的目标
发展乡村教育，乡村教师队伍建设摆在第一位。《支持计划》的目标，是到 2020 年全面建成小康社会之时，基本实现教育现代化，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍。另外，为构建城乡教师队伍建设的目标系统，《支持计划》提出，到 2020 年，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强，造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍；到 2035 年，实现优质均衡的义务教育，包括乡村教师在内的所有教师综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感。
一、均衡城乡师资配置
城乡教师的差距除了体现在薪资待遇上，还体现在教师职业水平上。近年来，城乡师资质量差距越来越大。《支持计划》提出，要为乡村教师队伍建设提供必要的体制机制保障，切实保证乡村教育的师资质量。当前我国农村义务教育实行的是“国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，在此基础上，将农村义务教育完全纳入公共财政保障范围。②建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，要求省级人民政府统筹农村义务教育发展，将农村教师队伍建设作为我国中小学教师队伍建设的重点。③所以，要均衡城乡教师配置，就要扎实地推进乡村教师专业化发展。为使乡村教师更为专业化的发展，政府加大了经费投入，发展职业化教师培训，将相关的高级别资源向乡村教师倾斜，借以提高教学水平。
《支持计划》为保城乡师资配置均衡，通过举措让更多优秀教师“下得去”，在特岗计划的基础上，定向培养的师范生也会在每年按时按需分配到乡村学校，以改变乡村学校某些课程缺乏专业教师的窘境。其规定乡村教师要扩大招聘渠道，科班出身的教师可有多种方式流向乡村，农村学生也有了更好的渠道观察外面的世界，使得乡村教育的初始配置质量有所提高，进一步均衡了城乡教师的配置差距和城乡教育的水平差异。
表 1 2014 年 3 月乡村教师蒋某工资构成表（单位：元）
第三章 富宁县《乡村教师支持计划》政策执行回顾......................32
第一节 《乡村教师支持计划》政策投入情况....................................32
一、 政策执行的财政资金投入.................................32
二、 政策执行的人力与物力投入............................34
第四章 富宁县《乡村教师支持计划》政策效果回溯........................42
第一节 富宁县乡村教师的田野调查结果........................ 42
一、乡村教师的薪资变化——个案研究........................................ 42
二、乡村教师的“额外负担”...................................45
第五章 《乡村教师支持计划》的持续优化策略......................65
第一节 国外乡村教师支持政策的启示........................ 65
一、国外乡村教师支持政策操作方式的借鉴与学习...........................65
二、国外乡村教师支持政策发展脉络的警示与反思.............................67
第五章 《乡村教师支持计划》的持续优化策略
第一节 国外乡村教师支持政策的启示
一、国外乡村教师支持政策操作方式的借鉴与学习
（一） 完善乡村教师津补贴制度的法律保障并严格落实
为使地方政府在实行各项政策措施时有理有据、有法可依，日本和法国等这些国家针对国内各个学区的不同学校都发布了相关的法律法规，对于其中的各项补贴标准和政策实施细则和各级政府的责任承担方面都有了详细的规定。这样的法律保障制度，让地方政府在边远地区学校的划定、相关补贴金额发放指标和乡村教师的身份识别中，都严格按照规定执行，确保了乡村教师津补贴制度的精准落实和贯彻。相比之下，我国《教师法》为了改善乡村教师的基本生活条件和提高薪资待遇，也规定了对农村和边远艰苦地区的乡村教师应设立特殊津补贴制度。然而在实际操作过程中，如同文章中提到了大方县违规挪用教师工资和津补贴那样，显现出的是责任主体的不明确、政策执行不按规定操作、政策执行过程监督不到位等问题。另外，许多地方还出现乡村教师津补贴时常逾期不发的问题。借鉴国外的政策执行方式，上级政府出台细致的、适用的和可行的乡村教师津补贴制度的法律保障体系，法律法规和政策措施相互照应，各级政府部门在执行时也必须严格按照相关法规，避免地方政府在政策执行过程中的偏差。
表 2 2019 年 12 月乡村教师 Y 某工资构成表（单位：元）
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第六章 结论
为解决乡村教师“下不去、留不住、教不好”的问题，国务院于 2015 年 6月出台了《乡村教师支持计划（2015-2020 年）》（以下称《支持计划》）。目前，《支持计划》已达成时间阶段性建设目标，我国乡村教师队伍也日渐庞大，乡村教师生活待遇、职称、培训、荣誉等各项保障机制也已逐步完善。本文选取位于滇越边境的云南省富宁县为调研地点，探讨《支持计划》在当地取得的实际成效。并以访谈及问卷调查的方式了解富宁县乡村教师群体对《支持计划》的适用与反应。结合以上分析结果，找到目前政策依旧存在的问题，探寻《支持计划》在下一个时间阶段的政策优化可能。
本文通过对富宁县《支持计划》的政策执行和政策效果进行研究回溯，发现目前乡村教师队伍建设仍有乡村学校师资力量匮乏，乡村教师结构失衡，乡村青年教师流失以及城乡间教师交流机制不健全等问题。结合国外乡村教师支持政策操作方式的借鉴与学习，针对上述问题提出了持续推进《乡村教师支持计划》的优化策略，即政策推行结合法律保障，物质激励与精神激励同步实施；加大投入并建立完善的财政分担机制；提高乡村教师的准入水平和实行严格的编制管理；建立政策追踪和反馈机制等优化建议。
此外，在本题的研究和本文的撰写过程中，因疫情等原因未能在富宁县的所有镇区及乡村学校进行调研，导致本文选取的案例虽具有相应的典型性，但在广度上有所欠缺。另，因本人学术水平有限，对于提出的政策优化措施，还有待实践检验。本文的研究只是关于教师队伍建设众多研究中的沧海一粟，而对于富宁县乡村教师队伍的发展，本人期望这一课题能够在今后有更完善和深入的研究，以使乡村地区的教育水平更快发展。
参考文献（略）