行政或司法——基于公安双重行为论述

第一章 公安双重行为概述

1.1 公安行政行为的概念及特征

1.1.1 公安行政行为的概念
公安行政行为的上位概念是具体行政行为。目前，关于具体行政行为，运用最广也是最权威的定义是最高人民法院在《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中所作的解释，即“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利和义务的单方行为”。据此，我们可以认为，作为具体行政行为的下位概念——公安行政行为，就是指公安机关依照行政法律、法规所赋予的行政管理职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项所作的影响相对人的法律地位，并产生一定公安行政法律后果的行为。它是指“公安机关在公安行政管理活动中，依照行政法规行使公安行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利和义务的单方行为”②。或者说，“公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定的公民、法人或者其他组织的权利义务所作的特定的单方行为”。

1.1.2 公安行政行为的特征
第一，主体的特定性。“行政行为是行政主体及其公务人员所做出的、以行政主体名义进行的行为”，④只有公安行政主体才能行使公安行政管理职权，而并非任何组织或个人都可以作出公安行政行为。换言之，非公安行政主体的行为不能称为公安行政行为。因此，主体的特定性是公安行政行为的一个重要特征。公安行政主体主要包括各级公安机关及其内部设置的具有行政执法权的机构和依法执行职务的人民警察，以及受公安机关委托执行公安行政管理职权的组织和个人。第二，行为的单方性。公安机关在依法行使行政管理职能的过程中，与行政管理相对人的地位是不平等的。作为行政主体，公安机关的地位优于相对人，它与公安行政相对人之间是建立在领导与被领导、指挥与被指挥、管理与被管理、支配与被支配、强制与服从的关系之上的。因此公安机关作出公安行政行为，是国家单方面意志的体现，是单方行为，无需行为对象一方同意或接受。这种行为的单方性，是公安行政行为的基本特征。..................
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第二章 公安双重行为混淆的表现形式及危害

有关公安行政诉讼的案件，一直以来都是法院受案的主流。以佛山市为例，1989年至2004年的15年间，佛山市两级人民法院共审理了各类行政诉讼案件1210件，其中公安行政诉讼案件就有 214 件，占整个受案数的 17.6%，位居受案类型的第二位。①
在公安行政诉讼案件中，有关双重行为争议的案件更是其中的重点和难点。在撰写此篇论文的过程中，笔者查阅了近年来全国各地发生的有关案件的资料，收集了近十年来全国先后发生的案例，据以对公安双重行为混淆的表现形式及危害做深入分析。②

2.1 公安双重行为混淆的表现形式

2.1.1 借刑事侦查行为之名，行公安行政行为之实
所谓“借刑事侦查行为之名，行公安行政行为之实”，就是指公安机关所作出的行为实质上是公安行政行为，却披上了刑事侦查行为的外衣。在此种情况下，行为实施主体往往并非出于刑事侦查目的，而是因为经济利益驱动或行政管理的需要。但由于刑事侦查行为在行为效果上比行政行为更具强制力，并且对刑事侦查行为的外部监督又要比对公安行政行为的监督更为薄弱。所以，行为主体往往隐瞒其真实目的，将实质上的公安行政行为以刑事侦查行为的名义作出，在实施行为时“选购”刑事方面的法律规范，并依照刑事程序进行。此类情况在实践中最典型的表现就是公安机关插手经济纠纷。如方某在某县经营一家服装专卖店，1998 年 2 月 19 日，他与本县某服装公司签定了一份服装购销合同，价值 20 万元，并预先支付了 5 万元。后方某无力支付剩余款项，故向服装公司提出解除合同，未得到同意。服装公司仍按合同约定，将服装送到了方某的服装店，但方某实在无力支付剩余款项，事隔数日后，方某被公安机关以涉嫌诈骗为由刑事拘留，公安机关还对其经营的服装店采取了查封措施，并催逼尽快付清所欠服装公司款项。该案是一起典型的公安机关插手经济纠纷的案例，公安机关名义上是为了侦查方某的诈骗嫌疑，并依照刑事程序实施了拘留、查封等刑事侦查行为，但其真实目的是为了催逼方某付清所欠服装公司的款项。这种行为表面上看起来是刑事侦查行为，但其实质是以行政强制手段干预经济纠纷，是越权的行政行为。
总而言之，“借刑事侦查行为之名，行公安行政行为之实”，实质上就是公安机关对侦查权的滥用，严重侵害了公民、法人、其他组织的合法权益，所以媒体对之曝光最多，其遭受的批评也最多。...............
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第三章 公安双重行为混淆的成因分析
3.1 公安双重行为的相似性 ......................................(13)
3.1.1 形式上的相似性 ................................................(13)
3.1.2 效果上的相似性 ...................................................(14)
3.1.3 适用对象的相似性...............................................(14)
3.2 侦查权性质界定不清 ...........................................(14)
3.3 有关公安双重行为的立法规定不明 .......................(16)
3.3.1 《宪法》的规定................................................(16)
3.3.2 《刑法》及《刑事诉讼法》的规定 ..............(16)
3.3.3 《行政诉讼法》的规定 ...................................(17)
3.4 国家权力设置模式不尽合理 ............................(18)
3.4.1 司法权过弱，监督乏力 ................................(18)
3.4.2 公安机关具有双重职能 .............................(19)
3.5 刑事侦查程序上的缺陷 .................................(19)
3.5.1 立案程序的缺陷 ...............................................(19)
3.5.2 刑事强制措施程序的缺陷 ............................(20)
3.5.3 证据收集程序的缺陷.........................................(20)
第四章 公安双重行为辨析.........................................（21)
4.1 侦查权性质的重新定位 ..................................(22)
4.1.1 行政权与司法权之比较................................(23)
4.1.2 侦查权性质之定位 .....................................(24)
4.2 区分公安双重行为的标准.............................(26)
4.2.1 传统区分标准的评述...................................(26)
4.2.2 综合标准的确立与厘清...............................(28)
4.3 相关机制的完善与构建 ...............................(32)
4.3.1 公安行政管理权与刑事侦查权的分离........(32)
4.3.2 刑事侦查程序监督机制的完善.....................(34)
4.3.3 有关刑事侦查行为司法审查制度的确立.......(35)

结 语
公安双重行为在实际生活中相互混淆，其造成的现实伤害是不容忽视的。要解决这个问题，首先要有浓厚的问题意识，本文不吝笔墨，试图挖掘出公安双重行为辨而不清的深层原因，并在透彻分析原因的基础上得出这样一个结论：就辨而辨是不能解决问题的，单靠提出一些区分标准并不能真正将公安双重行为辨析清楚。申言之，即使这些标准在理论上能将其分辨开来，但一旦运用于实践就会失去其应有的效力，不能解决公安双重行为相互混淆的问题。因此，本文不但要提出一个科学的具有可操作性的标准对公安双重行为进行区分，而且要清晰界定侦查权的性质并完善和建构相应机制，来保障此标准能切实有效地运用到实践当中，从而实质解决公安双重行为混淆及其造成的问题。具体而言：（一）重新定位侦查权性质，即侦查权在本质上是行政权，但具有一定的司法化倾向，从而为提出区分标准、完善和构建相应机制奠定坚实的理论基础。（二）提出区分公安双重行为的综合标准，并使之具有可操作性。（三）完善和构建相应机制，为公安双重行为的正常运行提供保证，从而使公安双重行为变得易辨，并促使行为主体主动去辨。
在行文过程中，笔者一直不忘将理论的阐述与自己刑侦工作的实践结合起来，以期达到实践——理论——实践互动的效果，但囿于资料的欠缺，常有无以为继之感。同时，因为自身理论知识的匮乏，整个文章的论述较为粗浅，难免会存在不足之处，谨请各位专家、学者批评指正。...........

参考文献
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[2] 林莉红.行政权与司法权关系定位之我见[J].现代法学,2000,(2).
[3] 吴顺勇.谈公安具体行政行为与刑事侦查行为的界定[J].政法学刊,1997,(3).
[4] 温淑敏.公安行政行为与刑事侦察行为关系理论初探[J].行政法学研究,1998,(3).
[5] 方世荣 . 析对公安机关具体行政行为与刑事侦查行为的区分 [J]. 行政法学研究,1995,(4).
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[7] 陈永生.论侦查权的性质与特征[J].法制与社会发展.2003, (2).
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[9] 信春鹰.中国需要什么样的司法权力[J].环球法律评论,2002,(1).
[10] 周永坤.司法权的性质与司法改革战略[J].金陵法律评论,2003,秋季卷.