地方政府培育新型职业农民存在的问题及对策——以重庆市为研究对象

1 绪论

1.1 研究背景
“三农”问题是中国经济社会发展的根本性问题。作为农业大国，中国的农村人口占比很大，农民问题的解决既是有效解决“三农”问题的核心，又是我国全面实现小康、推动社会主义建设的重要助推因素。所谓“农民”问题的解决其实就是摆脱农村“谁来种地”的现实困境和解决“怎样种地”的深层问题。改革开放以来，我国农村得到了跨越式的发展，但是我国农业仍处于传统农业向现代农业转型的过渡期，农村劳动力大量向城镇非农产业转移，而留在农村的劳动力出现数量骤减，素质较低、结构失衡等问题，农村“空心化”趋势加剧。农业生产后继无人，“三农”问题面临巨大困境，迫在眉睫要求加快向现在农业转型。
在农业从传统向现代的转型中，新型职业农民作为中坚力量，其既是职业农民，又是具有新特征的现代化农民；其不仅为我国城镇化建设提供必要人力资源，还为现代农业发展提供优质人才保障。故我国政府的重要目标之一是培育新型职业农民，即提高农业从业者的知识水平、科技素养、经营管理能力。2012 年中央一号文件明确指出需要大力加强新型职业农民的“培育”工作，随后，农业部开始在全国 100个县推行培育试点工作。同年，党的十八大提出“四化”同步、协调发展，其中第一个就是农业现代化，有力促进了新型职业农民的培育。十八届三中全会《决定》提出农民应拥有更多权利和利益、推进城乡发展一体，奠定了培育新型职业农民的坚实基础。2013 年中央一号文件首次重点提出“家庭农场”，为新型职业农民培育工作提供契机。2014 年 8 月农业部和财政部《关于做好 2014 年农民培训工作的通知》对推进新型职业农民培育工程提出要求，即首先从制度上保障新型职业农民培育工作，培养一批合格的“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民队伍。李克强总理在 2015 年政府工作报告中提出要培养“新型职业农民”。十八届五中全会提出“培养新型职业农民”，以及构建培育新型农业经营主体的政策体系，深化农村金融改革，完善农业保险制度等配套制度。2016 年政府工作报告也提出的加快发展现代农业，持续促进农民增收。与此同时，中央一号文件也提出培育新型职业农民的相关要求和诸多措施，如将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划、开展新型农业经营主体带头人培育行动等。农业部《十三五全国新型职业农民培育发展规划》提出到 2020 年新型职业农民的总量超过 2000 万人的目标。而 2017 年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》更是指出围绕新型职业农民培育开发农村人力资源等意见。诚然，培育新型职业农民上升到国家战略层面，我国政府对培育新型职业农民提出更高、更明确的要求。
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1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
本文的目的是地方政府培育新型职业农民问题进行研究，包括以行政管理的视角对地方政府在新型职业农民培育的角色和作用进行阐述，以城乡二元结构突出的重庆市为研究对象，对重庆市政府培育新型职业农民的现状和困境进行分析，在借鉴发达国家培育职业农民经验基础上因地制宜，提出相应对策，以期能够为重庆市及其他地方政府培育新型职业农民提供建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
对地方（重庆市）政府培育新型职业农民开展研究，有利于我国新型职业农民培育理论的不断丰富，尤其是地方政府在培育新型职业农民的角色定位、职能执行等，以期对地方政府培育新型职业农民给予部分理论支撑。
（2）实践意义
从国家层面来讲，培育新型职业农民是农业现代化的必然选择。培育新型职业农民符合农村社会化大生产的迫切需求，是农村劳动力不断转移的必然结果，是科技不断进步的应允之意。培育新型职业农民是国家保障粮食安全和重要农产品有效供给的必要一环。培育新型职业农民能够促进现代农业转型升级、深化农村改革，推进新型农业经营体系的构建、增强农村发展活力。而对培育新型职业农民问题进行研究有利于对农村人力资源开发，为实现农业现代化、深化农村改革发展提供人力资本保障。
从地方层面讲，以重庆市为研究对象对其地方政府培育新型职业农民的对策开展研究，从实践上为政府培育新型职业农民提供参考，有利于地方政府开展精准扶贫、提高农业生产力、提高本地区农民收入水平；有利于因地制宜的实现当地农业转型升级、深化农村改革，实现农业现代化；有利于各地城乡统筹发展以及社会经济科技文化协同进步。

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2 新型职业农民培育相关概念和理论依据

2.1 新型职业农民培育相关概念
2.1.1 国内外关于农民与传统农民定义的研究
（1）农民的概念。关于农民的概念的研究，古已有之。在中国，“农民毋有所使”句（《礼记·月令》）和“古者四民”（《谷梁传·成公元年》）说之一就是指农民，《吕氏春秋》则提到“古圣之重农民”,“人生在世，会当有业，农民则计量耕稼，...。（源于《颜氏家训》勉学篇）”也大致道出农民的基本涵义，即长期从事农业生产的人。正如《经济学大辞典》《辞海》（注：上海辞书出版社,1992、1980 年版）就持此观点。马克思主义的角度的观点认为农民是指农业生产者，而非剥削者，其主要从事的是农业生产活动。农民亦表明特定生产关系中的一个阶级，即农民阶级。
由于我国实行城乡二元户籍制度，因此，我国农民往往具有鲜明的身份特性，从法律上和现实生活中将户籍分为农业户口和非农业户口。
而当下，我国学者主要从地缘标准和职业标准两种标准阐述其涵义。如朱启臻、闻静超（2012）指出“农民是长期居住在农村、从事农业生产活动的劳动者，其条件包括长期使用（或占有）一定数量的生产耕地、多数时间从事农业生产劳动、收入主要来源于农业活动、长期居住于农村”等。以及费孝通在《乡土中国》中从乡土社会生产方式的角度审视农民，认为作为从事农业生产的劳动者，农业生产特征决定农民的乡土性的特征。
（2）传统农民的概念的研究。按照农民的概念，传统农民可认为是应用传统农业生产方式的农业劳动者。美国人类学家埃里克·沃尔夫（Eric Wolf）认为传统农民是“追求维持生计、身份有别于市民的群体”。我国学者对此也大致认同，认为传统农民的目标是“维持生计、自给自足”，其责任范围局限在自己的家庭，即满足家庭成员的需要。
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2.2 地方政府培育新型职业农民的理论依据
2.2.1 地方政府角色理论
政府角色在本质上等同于政府职能和政府作用，因此，正确的政府角色定位是发挥政府职能和作用的重要保障。卢梭从辩证法的角度对政府角色定位进行论断，不同年代应该辩证的看待最好的政府形式，考量具体情景下的可能性与适用性。比如，学术界在不同时期提出的“经济人”“守夜人”“行政人”“政治人”“公共人”等角色理论；或是从行政改革的实践出发，提出“强政府弱社会”“小政府大社会”“全能型政府“”服务型政府”等角色选择。中国是发展中国家，政府角色长期“缺位”“错位”“越位”。十八大提出转变政府职能，使得政府角色定位更加科学。政府角色定位不仅应基于 “本土性”，还与市场经济密切联系，包括政治、经济、文化、社会等职能作用。
对于地方政府的角色，美国学者奥克森（Ronald J. Oakerson)在《治理地方公共经济》一书中有所论述。他认为地方政府角色包括制定并组织实施区域发展规划，明确经济社会建设发展的重点，保障公共事务的治理等。我国学者朱光磊的著作《政府过程》中写到地方政府在中央政府履行宪法赋予的 18 项职权，农村政府过程由县具体实施，并通过其相关部门及其在各乡（镇）的办事机构对乡（镇）政府各项具体工作进行领导。国家要实现农业现代化，其重要目标是培育新型职业农民，按照职能要求，就具体落到地方政府身上了。
西方经济学家较早的对公共物品进行研究。几百年前，休谟（Hume）在其著作《人性论》中提出两个邻居在共同所有的草坪上达成协议排除积水可能性较大，而若是一千人，则每个人达成一致意见是非常困难的。因为草坪排水对一个整体来说具有必要性，而对于个人来说则希望省去自身的开支和麻烦，把它加在他人身上。结果便是集体完成该类事项。亚当斯密（Adam Smith）认为政府在“看不见的手之外”之外发挥重要调解作用（源自《国富论》），即政府具有保护社会不受侵犯、保障社会成员不受侵害或压迫、提供公共事业或公共设施三项基本职能。此三项政府职能为后面的公共产品理论研究奠定基础。
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3 重庆市政府培育新型职业农民现状 .................................... 18
3.1 重庆市基本情况概述 ...........................18
3.2 重庆市政府培育新型职业农民意义 ..................................19
4 重庆市政府培育新型职业农民存在的问题及原因分析..................... 24
4.1 政府角色：培育角色定位不明确，部分职能缺位错位越位 ..............24
4.2 政策体系：政策体系不健全，支持扶持政策缺失 ......................25
5 发达国家培育职业农民的相关做法与启示 ............................... 31
5.1 发达国家培育职业农民的相关做法 ..................................31
5.1.1 美国：立法推动农业教育，保障政府经费投资.....................31

6 提升地方（重庆市）政府培育新型职业农民力度的对策

6.1 明确地方（重庆市）政府培育新型职业农民角色，合理定位政府职能
长期以来，政府在社会经济事业中的角色往往不明确，容易出现职能缺位、错位、越位的问题。作为地方政府，重庆市政府在新型职业农民培育工作中也出现了相应问题。由公共物品理论可知，政府应明确扮演主导新型职业农民培育的角色。其主导性总体表现在政府不仅是教育资源的整合者、培育质量的监督者，还是公共政策的供给者。即在政府的责任和义务对等基础上，明确地方各级政府在培育新型职业农民上的职责：整合本地教育资源、监督培育质量和提供公共服务。
6.1.1 供给支持扶持政策
根据公共产品理论，公共政策属于政府应该提供的公共物品。在新型职业农民的培育上，政府，包括地方政府应承担相应的扶持支持职责。尤其是地方政府具有培育新型职业农民主要责任，应该根据地方实际情况，完善涉农培育配套政策，为本地区新型职业农民培育提供扶持支持政策。
6.1.2 整合本地教育资源
优质的教育资源为新型职业农民培育提供基础条件。提供优质的教育资源不仅是当地教育主管部门的职责，更是地方政府的职责。主要包括地方政府整合本地农业院校资源、地方政府整合民办教育资源和社会公益资源。农村中职、农村高职等农业院校资源在培育新型职业农民方面的作业并未充分利用，因此，整合此类优质教育资源势在必行。地方政府可以组建职教联盟或集团、构建校企合作培育平台，实现富有特色的校地合作育人。民办教育是我国职业农民教育中一股不可忽视的力量，其与普通教育协同培育新型职业农民能够丰富教育资源。因此，地方政府应该鼓励和支持民办教育加入新型职业农民的培育队伍中，达到集合民间力量和社会资金服务新型职业农民培育的目的。在整合社会公益资源方面，地方政府应该与社会公益组织合作，整合社会公益资源，为新型职业农民培育营造良好社会环境。
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7 结论与讨论

7.1 主要结论
本文以“地方政府培育新型职业农民”为研究主题，从理论上对“新型职业农民”的概念进行界定。本文认为新型职业农民，广义上指现代化的农业从业人员；从狭义上指在市场经济的背景下，具有较高的思想、文化、科技、经营管理素养，以农业业生产经营为主要职业、农业收入为主要生活来源的农业从业人员，其收入相对较高，具有高度的社会责任感，并能获得社会的普遍尊重。通过文献查阅和实地调研，应用鱼骨法（因果分析法）对重庆市政府培育新型职业农民的现状和存在的问题进行梳理分析，借鉴发达国家经验，得出对策。包括：
（1）重庆市政府培育新型职业农民是按照中央一号文件精神和农业部相关政策进行的，培育获得了一定的成效。主要是在新型职业农民培育工程上，以及青年农产主培训等培育上。其培育主阵地农广校在课程模式（课堂授课）、理论（抽象性）讲授的培育方式之上，创新田间课堂，送教下乡等新型职业农民培育方式，使得新型职业农民培育开启创新步伐。但仍然存在着培育方式固化，培育模式创新较少等问题。
（2）重庆市政府培育新型职业农民的现状和问题。从 2012 年开始，重庆市将“阳光工程”全面转型升级为新型职业农民培育工程，并在 15 个区县开展培育试点工作。通过培训和认定的情况来看，新型职业农民培育实际离农业现代化的要求还相距甚远。而且在政府角色、政策体系、培育资金和师资、对象遴选、培育模式、管理体制和认定管理都存在着一定问题。
（3）地方（重庆市）政府培育新型职业农民可适当借鉴美国、德国、韩国、法国等发达国家在培育职业农民方面的经验，包括立法保障先行、政府大力支持，完善培育体系、创新培育形式，严格职业资格，实行动态管理等方面。
参考文献（略）