当前我国公民参与对公共政策质量的影响研究

一、公民参与和公共政策质量概述

（一）公共政策质量的含义及其影响因素
1.公共政策质量的含义
公共政策质量即从“质量”的视角对一项公共政策的判断。从“质量”（quality）一词的本义出发，其本身是对某个事物性质的判定，即通过对其“质”（强调本性）和“量”（强调成本）的衡量，来表示其优劣程度。“质量”的具体测量标准因事物而异，Carol A. Eeeves 和 David A.Bednar 通过对“质量”一词的溯源，提出“质量”概念经历了由“抽象的优秀到价值、符合标准、实用性、损失规避、满足消费者预期”①六个阶段。此外，对于公共政策的具体含义，当前学界尚未形成统一观点。戴伊（Thomas R.Dye）认为公共政策是“政府选择要做或者不要做的事情”②。桑玉成、刘百鸣认为是“社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据”③。伊斯顿（David Easton）提出公共政策是“政府对社会价值的权威性分配”④。综上所述，公共政策具体含义虽尚有争论，但学界已形成一个基本共识，即公共政策是政府所规定和公开的一种行为规范、行动计划和利益分配方案。因此，“公共政策质量”即可以理解为是对这种“行为规范、行动计划和利益分配方案”质量的判断，是对其每一运行过程中所具备的性质的衡量。
对于公共政策质量的具体含义，当前学界尚未形成统一定论。其中，丁煌认为高质量的公共政策是具有合法性、合理性、明确性、协调性、稳定性、连续性、科学性、目标弹性、良性循环特征的公共政策⑤；钱再见认为高质量的公共政策是具有阶级性、目标性、强制性和相对稳定性的公共政策⑥。上述两位学者从公共政策特征的角度阐述了高质量公共政策的内在涵义，而对于公共政策质量的具体定义，卓越认为公共政策质量即对一项公共政策是否具备良好的配置效率和制度效率的衡量与判断⑦；陈振明认为公共政策质量即判断公共政策是否集中反映统治阶级的意志和愿望、是否能作为执政党、国家或政府的公共管理工具或手段、是否服务于经济的发展和文化的进步，以及能否分配和调节各种社会利益关系①；范柏乃认为公共政策质量是指“公共政策的合理程度，即政策是否合情合法、是否具有可行性以及是否体现了利益相关者的利益诉求”②；张再林、曹堂哲认为公共政策质量是“公共政策价值的合法性和公共政策效率的合理性”。诸位学者从不同视角对公共政策质量的含义做出界定，对认识和分析公共政策质量的相关问题起到积极作用。而从前文中公共政策含义可以得出，公共政策主要包含三方面要素：其主体是政府，客体是社会公民或公共问题，而其目标是解决社会问题和促进社会发展。因此，本文从公共政策主体、客体和目标三个维度出发，认为公共政策质量是政府对公共政策规划是否合法和合理、公共政策是否满足社会公民预期，以及公共政策对于解决社会问题和促进社会发展的实际作用与效果的衡量与判断。
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（二）公民参与的含义及其基本问题
1.公民参与的含义
“公民参与”即个人以公民的身份参与到某一领域或某一活动中，并发挥影响。这种参与包含两个层面：一是“形式性参与”，即公民客观上通过某种渠道参与到公共生活中；二是“实质性参与”，意味着公民除了在形式上参与公共生活之外，更为关键的是，公民在参与过程中拥有表达自身价值判断和利益趋向的权利和空间，并在一定程度上分享公共组织或公共部门的决策控制力。
随着公共生活领域的扩大，公民参与的内容也愈加多样，涉及到政治参与、文化参与、经济参与等领域。而如今一般提及的公民参与更多的是指“公民政治参与”，因为“公民参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤为重要，最具有实质性的意义。也正是因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与”①。而本文所探讨的公民参与也特指的是公民的政治参与。
2.公民参与的几个基本问题
研究公民参与涉及的问题主要包括哪一部分公民（who），出于何种动机（why），通过何种渠道、以何种方式（how），参与到哪一范围的政治生活（where），并产生了何种影响（what），本文对此展开如下阐述：
（1）who——“谁参与”的问题
就理论层面而言，公民参与中公民的界定范围十分宽泛。对此，美国学者托马斯（John Clayton Thomas）认为“特定政策问题上的相关公众包括所有有组织和无组织的公民团体和公民代表，他们要么能够提供对解决问题有用的信息，  要么能够通过接受决策或者促进决策执行，影响决策的执行”②，即与政策制定或政策执行相关的公民都可以界定为“相关公众”，并以公民的身份参与到公共政策过程中。随着公民政治参与意识的觉醒，所有的相关公民在理论上都可以参与到公共政治生活中，他们或可提供公共政策相关信息，或是利益相关者，或将影响到未来政策的执行。甚至与公共问题并不直接相关的公民，也可以依靠其对现代政治生活的热情或责任感而参与到政治生活中，发表自己的意见，并影响决策方向。总而言之，从“应然”角度而言，公民参与中相关公民的界定范围还是十分广泛的。
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二、公民参与对公共政策质量的影响分析

（一）公民参与影响公共政策的公共性
“公”与“私”相对，一项公共政策的目标简而言之，即解决公共问题，维护公共利益，追求公共价值。公共性可谓公共政策质量的基本衡量指标，高质量的公共政策需有效解决公共问题，充分维护公共利益。任何一项公共政策若失去其公共性，则很容易沦为私人手段，容易引发负面的社会情绪，公共政策的权威性也将大打折扣。因此，在公共政策制定和执行的过程中，要保证公共政策的目标人群始终是广大社会公民，并确保公共政策的宗旨和目标是维护公共利益，以维护其公共性的特征。
而公民参与无论对于界定公共问题，或是对维护公共利益都有着不可替代的作用。公民在参与过程中所普遍反映的问题很可能是未来将要展开广泛讨论的公共问题。同时，公共政策是否达到了充分维护公共利益的目标，也需要公民作为关键受众在公民参与的过程中予以评判  因此，公民参与是影响公共政策公共性的重要途径和因素，换言之，公民参与会通过对公共政策公共性这一特性的制约对其产生影响。
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（二）公民参与影响公共政策的权威性
公共政策权威性集中体现在其合法性和强制性两个方面，本文对公民参与影响公共政策权威性的分析也从这两个层面来展开：
1.对合法性的影响
公民的认可与接受对公共政策甚至当权政府的合法性具有关键影响，而公民参与作为公民了解和判断公共政策的重要途径，必然对公共政策的合法性具有重要影响。在国家大政方针的制定和出台方面，无论西方的议会，还是我国的全国人民代表大会，都体现出通过公民参与来获取公共政策合法性的基本逻辑。而在政府一般公共政策的出台和获取合法性方面，公民参与也发挥着重要作用，正如前文中托马斯所言，如果“更多地借助于公民从那与决策——与公共管理者自主决策相比，无疑会增加政策的合法性”④。而相反，公民参与的缺失也将在一定程度上影响公共政策的合法性。2015 年 12 月，我国河南郑州大学生小闫因售卖自家门前鸟窝中的 16 只鸟，被新乡市辉县市法院以非法收购、猎捕珍贵、濒危野生动物罪判处小闫有期徒刑 10 年半，并处以罚金 1 万元。该事件发生后引发社会热议，很多人表示他们也对这一物种也缺乏基本认识，甚至并不知晓相关的政策法规，纷纷认为刑罚过重，甚至一度产生了“人不如鸟”的消极舆论。试想，如若在相关政策制定和执行过程中引入公民参与，一方面可以在一定程度上避免类似事件的发生，同时也可以达到提高公民对相关政策法规的理解与支持，增强政策法规的合法性。
2.对强制性的影响
强制性指一方运用某种力量来迫使另一方服从其意志或是从事某种行为，以达到其自身目标。公共政策的强制性即要求公民必须遵守政策中所要求的行为规范或行动准则，并以强制力保证政策实施。公共政策的强制性“往往通过具体的奖惩措施来实现。  没有具体奖惩措施的公共政策，其强制性是难以实现的，在实践中只能成为一纸空文或空头口号”①。公共政策虽有强制力作保障，但作为强制对象的公民，同样在保证公共政策强制性中发挥着不可替代的作用。因为，“公共政策的强制性也是有一定限度的，如果一项公共政策违背了大多数人的利益，就会出现‘上有政策，下有对策’的扭曲执行现象”②，从而使得公共政策的强制性失去其应有效力，公共政策目标也无法实现。此外，若公民无法理解公共政策的目标与价值，即便公共政策具有强制性，其在执行过程中也必然将困难重重。
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三、当前我国公民参与对公共政策质量的现实影响 ················· 18
（一）我国公民参与影响公共政策质量实践 ························ 18
1.公民参与对公共政策公共性的影响 ··················· 18
2.公民参与对公共政策权威性的影响 ··················· 19
四、对我国公民参与影响公共政策质量的思考 ············· 27
（一）理性认识公民参与公共政策的价值 ·············· 27
1.公民要理性认识公民参与公共政策的价值 ················ 27
2.政府要理性认识公民参与公共政策的价值 ·················· 28

四、对我国公民参与影响公共政策质量的思考

（一）理性认识公民参与公共政策的价值
1.公民要理性认识公民参与公共政策的价值
一方面，公民参与为广大公民提供了表达自身意愿和利益诉求的机会，并在一定程度上影响公共政策走向。作为社会主义中国的一名公民，公民参与为广大公民提供了政治层面的话语权，是实现和保证其“主人翁”地位的重要渠道，是促进政府部门关注公民切身生活、形成有利于保障公民利益政策方案的有利方法，是维护广大公民个人、团体和组织权益的重要形式。但另一方面而言，公民参与和公共政策质量并不成绝对正比，扩大公民参与也并不必然将维护公民自身的利益。一方面，我国政府在长期运行中已形成一套不断改进和完善的行政体制，在多数情况下，面对常规社会问题，政府有其规律性的、高效率的解决方案。尤其在一些事务性领域，公民参与不但并不一定取得较不参与所取得的同等效果，甚至有可能会打乱政府长期运行所形成的高效模式，对提高政策质量和维护公民利益并无助益。因此追求民主并不意味着任何事务都要倡导公民参与，“任何事都试图通过投票来解决是一个错误。自由并不意味着对每件事情都要插上一手，正如操持家务并不意味着要亲手做饭一样”①。另一方面，真正发挥公民参与对提高政策质量的促进作用需要一些必要的主观与客观条件：
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结论
公民参与是世界民主政治发展的必然趋势，对现代公共政策的质量具有重要影响。具体到我国而言，我们既不可以忽视公民参与的历史潮流，阻碍公民参与对提高公共政策质量的积极作用；又应避免过分夸大公民参与的价值，走向公民与政府互动的另一个极端。我们要立足于当前我国的民主政治发展现状，理性看待公民参与的价值，加强公民参与公共政策范围与力度的设定，完善公民参与公共政策过程的渠道，并提高公民参与公共政策过程的能力和水平，在具体的公共政策实践中找到公民参与政策过程的平衡点。公民参与是我们改善当前社会生活状况的间接力量，却不应成为我们的直接目标，在当前政治生活背景下，只有我们科学看待和运用公民参与的价值，才能推进我国政治文明的继续前行。
参考文献（略）