公安行政领域复议协调的合法性问题探讨

第一章公安行政复议调解的基本问题

一、公安行政复议调解的基本涵义

(一)公安行政复议调解的概念

　在我国有着悠久的历史传统，在实践中也被广泛的应用。从概念上来说，理论界的通说一般将调解的概念定义为:“调解是在第三方主持下，以国家的法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对争议双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除争议的活动”。根据《辞海》对调解的表述，调解在我国是处理民事案件、部分行政案件、轻微刑事案件的一种重要方法。
    结合《行政复议法》的规定来看，我们可以将公安行政复议的概念界定为:公民、法人或者其他组织认为公安机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向上级公安机关提出行政复议申请，由上级公安机关对该具体行政行为的合法性、合理性进行审查的活动。
    将调解的概念与公安行政复议的概念整合起来看，我们不难看出，公安行政复议调解在实质上是指在公安行政复议过程中，由公安行政复议机关主持，根据申请人、被申请人的合意，对双方在公安机关作出的具体行政行为中存在的争议依法进行劝导、调处，促使双方在法律规定范围内互相谅解，最终达成一致意见消除争议的活动。

(二)公安行政复议调解制度与相近制度的辨析

    为更好的辨明公安行政复议调解制度，笔者认为有必要将其与公安行政复议和解制度、公安行政调解制度等相近制度的异同点进行比较分析。

1、公安行政复议中调解制度与和解制度之辨析
    行政复议和解与行政复议调解一样，是《行政复议法实施条例》创设的解决行政争议的新制度。复议和解的概念，是指“申请人、被申请人在行政复议过程中自愿达成和解，行政复议机关经审查准许后，对行政复议案件不再继续审理，从而结束行政复议程序的制度”。对公安行政复议而言，行政复议调解与行政复议和解相比，两者的共同点在于:均是做出具体行政行为的公安机关与行政相对人之间采用沟通、协商的方式，并在一定程度上对各自权力或权利进行处分，从而解决争议的活动。两者的区别主要在于以下几个方面:
   第一、方式不同。复议调解是有公安行政复议机关、申请人和被申请人三方参与，并由公安行政复议机关主持，对申请人和被申请人的行政争议进行居中协调;而复议和解是由申请人和被申请人双方自主自行协商解决行政争议，公安行政复议机关并不参与协商的过程，仅是对双方协商的结果进行审查确认。..................
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第二章公安行政复议调解问题之分析

一、公安行政复议调解合法性之探讨

(一)行政复议调解制度确立的历史沿革

   长期以来，受传统的行政法领域中行政机关的公权力不可任意处分的观点影响，我国行政复议中调解制度的确立经历了从否定到不否定再到肯定的转变过程。
   虽然在民事领域中，调解这一解决平等民事主体之间纠纷的重要手段被广泛的应用，但在包括行政诉讼、行政复议在内的公共行政管理领域，我国的立法一直长期明确规定处理行政争议不适用调解。例如，在1989年颁布的《行政诉讼法》明确规定:“行政案件的审理不适用调解”。1990年国务院制定的《行政复议条例》第八条也明确规定:“复议机关审理复议案件，不适用调解。”，同样对行政复议不适用调解的原则做了肯定。在理论界，“行政复议不适用调解的理论依据在于，行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，生争议，法办事。
都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，无论是否与管理相对人发只能按照国家的意志即依这样，就使得复议机关处理因行使行政权力引起的争议，失去了可以进行调解的基础”。
   然而，随着社会经济的飞速发展，各种社会矛盾口渐增多，各种复杂的社会矛盾口益凸显，函待建立多元化的纠纷解决机制，将解决社会矛盾从对抗走向协商，通过简便快捷的机制设计，使行政纠纷得以及时、公正、妥善的解决。在行政法的理论界与实务界亦逐渐认识到并非所有的具体行政行为均具有公共性，某些具体行政行为的影响范围仅局限于特定的行政相对人，同时，自由裁量权的存在也表明行政机关有权在自由裁量的幅度范围内处分其权力，而这种处分与“公权力不可任意处分”的理论存在本质的区别。因此，在1999年施行的《行政复议法》中，删除了对行政复议程序中不适用调解的条文，对是否适用调解未作明确的规定。
　　在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，提出了要“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。社会主义和谐社会，应当是“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”。构建社会主义和谐社会的理念也为行政复议调解制度的存在提供了一定的社会基础，将作为化解行政争议、协调代表行政主体的公权力与代表行政相对人的私权力之间的利益矛盾的重要手段与渠道，将调解制度引入行政复议程序也符合构建和谐社会的要求。.......................
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第二章公安行政复议调解问题之分析....................................................8
一、公安行政复议调解合法性之探讨.................................................. 8
(一)行政复议调解制度确立的历史沿革.................................................. 8
(二)实践中的运用需求与法律层面的缺失之间的矛盾.............................. 9
(三)行政复议调解的正当性和现实需求................................................11
二、公安行政复议调解程序问题之分析.............................................14
(一)调解法律规范的滞后性...............................................................14
(二)建立统一的调解程序的必要性......................................................14
三、公安行政复议调解法律效力研究.................................................17
一公安行政复议调解书的执行力........................................................17
(二)公安行政复议调解书的可诉性....................................................18
第三章完善公安行政复议调解机制的思考........................................20
一、域外调解机制运用的借鉴意义和启示.......................................20
(一)域外调解机制的运用..............................................................20
(二)域外纠纷解决机制的启示........................................................22
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参考文献
    对当事人以调解不具备有效构成要件为由提出异议的，此种情况下双方达成的调解协议可能处于无效或可撤销状态，对其救济笔者认为可以采取两种途径。
其一为行政系统内部救济途径，“在我国的政治体制下，行政系统内部是领导与被领导的关系。宪法和法律授予上一级行政机关监督下一级行政机关作出的行政行为的权力”。因此在考虑复议调解的救济方式时可以通过公安行政系统内部监督的方式予以救济，即由当事人向公安行政复议机关的上一级机关进行申诉，由上级机关对双方当事人的调解协议进行审查确认。一旦上级机关确认调解书无效后，当事人可以对原行政争议依法重新提起行政复议或向人民法院起诉。其二是司法救济途径，即由当事人依法向人民法院提起确认复议调解书无效的诉讼，由人民法院进行审查确认。一旦司法机关确认调解书无效后，当事人可以对原行政争议依法重新提起行政复议或向人民法院起诉。对于经行政救济或司法救济审查确认当事人双方的调解协议合法有效的，如当事人仍拒不履行调解书所明确的义务，则应强制执行。
　　对于当事人未以调解书无效为由提出异议，而仅是对复议调解书确立的双方新的权利义务反悔而提出异议的，因公安机关依据调解书的约定改变原具体行政行为而重新做出的决定亦属于具体行政行为，故当事人不服的，可以对该新的具体行政行为寻求法律救济。
　　考虑到如采取行政复议途径救济，则对新的具体行政行为审查的仍是原复议机关，不利于案件审查的客观公正，因此，此处笔者认为应当采取司法救济途径，即由当事人向人民法院提起诉讼，由人民法院对原具体行政行为、行政复议调解书、新的具体行政行为一并进行审查，做出对行政争议双方当事人终局性的裁定。

参考文献
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