第一章 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
公共部门作为国家重要的组织形式之一，在保障经济健康有序发展和居民安居乐业方面发挥着巨大作用。随着经济的发展和改革的推进，我国正在大力推进服务型政府建设，要求转变政府职能。为了更好的为大众提供优质服务，公共部门也越来越多的引入了商业竞争机制和绩效评估机制。公共部门绩效评估作为推进公共部门良好运行的一种手段，在国内外公共部门管理中受到了极大的关注。我国公共部门绩效评估已经取得了很大进步，许多大型政府等公共部门都出台了相关的绩效评估制度和方法。厦门、杭州、沈阳、南京和宁波等城市相继开展了以“让人民评判，让人们满意”为导向的评估活动，都取得了很好的结果。但类似乡镇政府、街道办事处、管委会等基层公共部门却很少有专门的绩效评估制度和方法，大部分的评估都是上级单位派人来进行年底工作检查，基层单位将过去一年完成工作的情况进行简单粗略的汇报，检查人员根据汇报工作完成情况，给出一个判断结果。这种方法在基层单位是最常用的绩效评估方法。它最大的问题是评估主体单一，没有引入其他利益相关者的参与，极易导致其评估结果缺乏客观性和公正性，并且受外界环境影响比较大。目前，有关基层公共部门绩效评估还没有受到广泛的重视，为了适应改革的需要，他们迫切需要一套有效的绩效评估方案来帮助他们认清自己工作的实际情况，以帮助其查找自身的不足，提高自身的服务能力。
........
1.2 国内外研究现状
1906 年美国为研究政府绩效成立了纽约市政研究局，这标志着美国是最先开展公共部门绩效评估的国家。由于社会福利、公共财政与办事效率低下的问题，西方国家的社会公众对政府部门开始了怀疑，进而引发了政府信任危机，于是政府等公共部门为缓解危机，开始寻找解决措施。西方发达国家于 20 世纪 80 年发表起的“新公共管理”（NewPublic Management）运动被视为是西方国家政府绩效评估进入管理阶段的标志[1]。罗伯特·欧文斯最先于 1813 年开始把绩效评估引入苏格兰，美国联邦政府则于 1842 年开始对政府公务员进行绩效评估，并于 1887 年正式建立了考核制度。《政府绩效与结果法案》于 1993 年出台之后，美国每一届的政府当局都对政府绩效给予了很大的关注[2]。1854至 1870 年，英国文官制度改革，注重表现、看才能的考核制度开始建立，强调文官的任用、加薪和晋级，均以工作考核为依据，论功行赏，称为功绩制。此后，其他国家纷纷借鉴与效仿，形成各种各样的文官考核制度。Clarkson （1999）将政府绩效定义为政府对公共项目进行管理所取得的成绩，由效益、效率和公正等多维标准来评估[3]；Belancer Julnes, Patria,Holzer（2001）进行研究时将政府绩效评价分为三类：项目影响、产出评价；组织的政策和过程评价；收益评价、成本评价、结果评价[4]。在众多绩效评价方法面前，怎样选择适用于自己组织的评价体系成为公共部门管理者必须要面对的一个重要问题，可见西方国家公共部门绩效评估开始引入企业评估模式。美国学者马克·G·波波维奇等人（2002）对美国的一些政府组织的绩效管理进行了大量的研究，他们认为创建高绩效的政府组织必须要对组织的工作进行有效的评估和考核[5]。Blank（2000）等人认为，公共部门绩效评估之所以受到广大学者们的关注，主要原因是在绝大多数国家中，公共部门的绝对规模意味着它的绩效会在很大程度上对经济的整体状况产生深刻影响[6]。西方国家绩效评估注重公众满意度，这与他们的公民选举制度是分不开的，只有公众满意了，才能获得更多的选票。Janet M kelly,David Swindell（2002）将公众满意度指标用于绩效评价中，综合使用多种方法构建公共管理的市场模型，选择了多个研究对象，并进一步借鉴平衡计分卡来权衡客观指标与主观指标二者的协调[7]。Van Ryzin,Muzzio（2004）等人对 New York 市政府的群众满意度指数进行了测量，将群众满意度指标应用于公共部门绩效评估当中，试图找出群众满意度不佳的原因以及改进政府部门工作效率和质量的途径[8]。以上可以看出，西方国家公共部门绩效评估尤其强调社会公众的参与，强调公众满意度的反馈。随着利益相关者理论的发展，许多学者将利益相关者理论引入到绩效评价之中。Sean（2006）认为评估方法的选择与项目特征之间存在者一定的关系，并认为应该选择与特征值相匹配的评估方法[9]。
..........
第二章 公共部门绩效评估理论与方法
绩效评估，尤其是改革以来公共部门绩效评估受到诸多学者的关注。要对绩效评估进行研究，首先必须明确界定与其相关的基本概念 ，理解绩效相关理论，掌握绩效评估方法，才能更好的为分析和解决问题打下良好基础。本章介绍了与绩效相关的基本概念，同时阐述了绩效评估的理论基础和评估方法。
2.1 公共部门含义与特征
在线现代汉语词典中，“公共”一词的含义是“属于社会的、公有公用的”，与表示“个人的、个体的”的“私人”一词是一对相对概念。公共部门是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构，最典型的公共部门是政府部门，它以公共权力为基础，具有明显的强制性，依法管理社会公共事务，其目标是谋求社会的公共利益，对社会与公众负责，不以营利为根本目的，不偏向于任何集团的私利。根据内涵不同，公共部门可以分为以下三类：第一类是公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织即国家政权组织系统，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关；第二类公共组织是指由国家政权组织委托和授权的，从事公共服务的，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本而向服务接受者收取的费用，不以盈利为目的的组织体系，包括公立医院、疗养院、养老院、公立学校、科学研究机构、文化馆、图书馆、美术馆、社区公益服务组织、社会工作的志愿者组织等。尽管这些组织越来越多地采用企业化经营的模式，形成了企业式的运营过程，但是，由于它们的基本性质是提供公共服务，并且与私营企业不同，它们不以盈利为目的，所以也是公共部门的一部分。第三类公共组织是指，由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以盈利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公司。以上可以看出公共部门主要有以下显著特征：第一、公共部门向社会提供的主要是公共物品；第二、政府组织对公共部门的管理是公共部门的主要职能；第三、公共部门掌握的资源属于公共资源；第四、公共部门用来从事管理的权利是公共权利；第五、公共部门的组织目标在于实现公共利益。
........
2.2 公共部门绩效评估的理论基础
绩效评估相关的理论基础要追溯至泰勒的科学管理理论。100 多年前，弗雷德里克.温斯洛.泰勒提出了科学管理理论，他在 1911 年出版的《科学管理原理》一书中提出了“管理就是科学”、“管理就是效率”的思想，认为一个组织的工作效率是可以通过科学的管理方法来提高的。科学管理理论的提出让世人开始重新审视组织的工作，反思组织和员工的绩效，并着手探索新的科学的方法来实现组织效率最大化。只有通过确立合理的目标、招募合格的员工、制定严格的考核和奖惩制度、营造和谐的企业文化等一系列科学的管理方法而不是单单靠经验主义才能提高组织效率。正如他在书的引言中所描述的，“以前，人在提高生产效率方面是第一位的，现在及将来规范的体制才应该是第一位的”。同样，当前政府等公共部门也面临着类似的问题，提高效率、满足公众需求是政府等公共部门改革的重点和目的。有人认为，政府等公共部门的改革应该就是精简机构和裁减人员，并且减少的越多越好。但目前来看，这种想法是不科学的，因为，机构和人员的多少并不是构成共公共部门效率底下的主要原因。相反，机构的不当设置、办事流程的不规范和工作人员的低素质才是造成公共部门工作效率低的主要原因。如果想要提高公共部门的工作效率和效果，就必须对他们的绩效进行评估考核，从评估考核中发现问题，进而查找原因，然后再加以提升和改进。从国内外成功的政府发展中可以总结出一个道理，就是“国家经济的成功都是以有效的政府为基础的”。公共部门绩效评估应该吸取先进的学术理论成果，结合其实际情况，提出科学合理的绩效评估方法，为改善公共部门绩效，提升组织工作效率，赢得公众满意奠定基础。
........
第三章 X 工业园管委会绩效评估存在的问题及成因分析..........18
3.1 X 工业园管委会基本情况...........18
3.2 X 工业园管委会绩效评估现状...........20
3.3 X 工业园管委会绩效评估存在的问题.......25
3.4 X 工业园管委会绩效评估影响因素分析 .......... 29
4.1 绩效棱柱模型在 X 工业园管委会应用的必要性和可行性 .... 31
4.2 绩效棱柱模型在 X 工业园管委会应用的修正 ........ 33
4.3 基于绩效棱柱模型的 X 工业园管委会绩效评估方案设计 .... 34
4.3.1 评估主体的确定 ....... 34
4.3.2 绩效评估指标体系的构建 ....... 35
4.3.3 评估指标权重的确定 ....... 41
第五章 X 工业园管委会绩效评估方案实施预测及保障措施.....46
5.1 X 工业园管委会绩效评估得分与分析 ...... 46
5.2 X 工业园管委会绩效评估方法、指标两方面的对比 ...... 52
5.3 X 工业园管委会绩效评估方案实施的保障措施 ...... 54
第五章 X 工业园管委会绩效评估方案实施预测及保障措施
在上一章节中首先阐述了绩效棱柱模型引入到 X 工业园管委会绩效评估中的必要性、可行性以及绩效棱柱模型的适当修正，然后确定了 X 工业管委会绩效评估的参与主体，并从利益相关者满意、战略、流程、能力、利益相关者贡献五个维度进行了 X 工业园管委会绩效评估指标设计，最后确定了各指标的权重。本章开始 X 工业园管委会绩效评估方案的预期实施效果分析。
5.1 X 工业园管委会绩效评估得分与分析
前面提到，将绩效棱柱模型引入 X 工业园管委会绩效评估之后，管委会的绩效评估结果将由两部分得分加权平均构成，一是上级单位 GL 区人民政府考核办的考核得分，二是新引入的评估主体的评估得分，两部分得分各占 50%的比例。首先 GL 区人民政府考核办相关人员根据调整后的指标分值以及新的、详细的评分标准，给出的绩效评估得分如下：查表 3-2 可知，目标责任考核得分 80.5 分仍属于“合格”等次，与调整前处于同一个级次。对于新引入的评估主体的打分，本文主要采用问卷调查的形式。前面提到为了使调查具有一定的覆盖面，保证评估结果的可靠性，本次共发放了 80 份调查问卷，成功收回有效调查问卷 60 份，调查问卷具体内容见附录五。其中，收回辖区内企业的有效调查问卷 20 份，收回管委会内部员工的有效调查问卷 2 份，收回辖区内社会公众的有效调查问卷 35 份，收回与辖区内企业相关的税务局、工商局和大众媒体有效调查问卷各 1 份。
.........
结论
本文通过文献研究法分析了目前我国基层公共部门绩效评估现状以及存在的问题，并将理论联系实践，通过实地调研结合问卷调查法，对 X 工业园管委会绩效评估进行了详细的分析，针对其存在的问题，尝试将绩效棱柱模型引入管委会的绩效评估当中，并对其评估主体、评估指标和指标权重进行了优化。由于本人学术能力和创作时间有限，在评估指标方面做的还不是十分完善，有待进一步详细研究。笔者在对 X 工业园管委会绩效评估体系优化的探索中，得出了以下结论：
（1）基层公共部门绩效评估应当考虑引入多元评估主体。目前我国基层公共部门的绩效评估大多是目标责任法考核，即由上级单位相关人员制定全年的工作目标，组织在接下来的一年内就朝着制定的这个目标进行努力，在年末时由相关的绩效考核人员对绩效目标完成情况进行统计评分，定出相应的合格级别。仔细研究公共部门绩效评估的过程你会发现，评估主体和被评估对象都属于公共资源的受托管理人，整个绩效评估的全过程都是在一个“系统”内完成的，并没有将与组织有利益关系的其他利益相关者的意见参考在内，忽视了公共部门绩效评估是为了更好的为其利益相关者服务的本质。所有的利益相关者都应该是组织绩效的评估主体，都可以参与到组织的绩效评估当中，并且他们的感受才是最真实、可靠的，多元评估主体综合评价得出的评估结果更加的科学、有说服力。
（2）基层公共部门绩效评估指标权重设置要谨慎，避免过于注重经济发展类指标。公共部门绩效评估指标一般都包括共性指标、经济发展指标、社会和谐指标、生态环保指标以及特色指标等，在指标权重确定方面一定要谨慎，因为作为一个公共部门最大的职责就是管理公共资源，向社会大众承担公共受托管理责任。但同时存在绩效考核就说明存在着优胜劣汰，如果经济发展类指标权重过高，组织的管理当局很可能为了获得一时的“政绩”而以牺牲其他方面为代价，尤其是生态环保这一方面，我们都知道，生态如果被破坏，不是一时就能恢复的，甚至可能永远就不能修复，所以在设置指标权重时一定要谨慎，协调好各个方面的利益，既要兼顾经济发展更要注重社会和谐和生态环保。
..........
参考文献（略）