公安派出所行政职能兼论

一、公安派出所职能的历史沿革

1949年，公安派出所随着新中国公安机关的诞生而逐步建立起来。经过50多年的发展，派出所经历了从无到有、逐步建立和完善的过程。公安派出所的职能定位也随着社会的发展经历了多次调整。
（一）20 世纪 70 年代以前
随着 20 世纪 50 年代国民经济第一个五年计划的实施，计划经济体制在全国范围内形成。在计划经济时代，各级政府和城乡基层组织通过户籍制度、供给制度和劳动就业制度，限定社会成员的居住、衣食、工作等基本生存条件，限制了城乡之间、地区之间人口、资源的流动，把社会流动控制在了最低水平，社会整体呈现案件少、人口流动有序、治安问题不突出的特点。与此相适用，公安派出所的职能定位是公安机关是在一定区域代表县、市、区公安局（分局）执行社会治安管理职能的派出机构，其中心工作是户口管理。
1954 年第一届全国人大常委会第四次会议通过并颁布了《公安派出所组织条例》，规定公安派出所具有十项职权。从内容看，派出所的职能除了以户口管理为中心的管理职能外，还被赋予了打击的职能。1962 年，公安部颁布的《公安派出所工作细则》基本延续了《公安派出所组织条例》的职权规定，补充了对刑事和反革命嫌疑分子的调查权、敌社情调查权，协助上级公安机关查破案件等内容，但派出所的职能仍以户口管理为中心。
（二）20 世纪 80 年代
改革开放以来，社会经济快速发展的同时社会结构的调整加剧，诱发违法犯罪的社会不安定因素增多，而适应新形势的社会防控机制的形成和防控能力的提高还需要一个过程，一定时期内犯罪和治安问题必然增多。为了加强对社会治安的控制，减轻刑事案件发案高峰的压力，各地自发地把公安派出所推到了侦破案件的一线。为了规范派出所的工作，公安部对派出所工作的职能定位作了相应的指导性调整。1987 年，公安部三局制定了《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》，指出：“派出所工作应当以治安管理为中心，以户口管理为基础，改变过去以户口管理为主的职能”。...................
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二、各国基层警察组织建制及其职能考察

公安派出所是我国警察机构中承担警察职能的重要基层组织。“上面千条线，下面一针穿。”治安、刑侦、经侦、国保、禁毒、消防等业务都需要通过派出所的基层基础工作来落实。考察世界主要国家的警察组织，派出所或与派出所地位相当的警察机构主要存在于以日本为代表的大陆派国家，英美等海洋派国家的警察机构一般分为警察局、警察分局两级，并不存在类似派出所的建制。
（一）以美国为代表的海洋派国家
美国现存的警察体系总体上可分为县警察机构、城市警察机构、州警察机构和联邦警察机构四个系统，四个系统的警察分别由各级政府自行组建和管辖，相互之间没有隶属关系。由于美国是一个高度城市化的国家，设于大城市的城市警察机构因其规模、作用和社会影响，是美国警察系统中最庞大、最重要的组成部分。城市警察局的专职警察约占全美国专职警察的四分之三。城市警察肩负着执行法律、维持秩序以及向社会提供服务等广泛的职能。
其主要任务是治安巡逻、犯罪侦查、交通管理等，其中美国警界传统上将治安巡逻作为警务工作的核心。以纽约市警察局为例，该局下设巡逻处、侦查处等部门，其中巡逻处是该局规模最大的部门。纽约市划分为 70 个警区，每个警区所辖居民约 5－6 万人，各设一个警署。每个警署配备约 150 名警察，包括巡警、侦探、缉毒警等警种。据统计，在美国各城市警察局的警员编制中，巡警所占比例最低为 40％，最高达 80％，平均约为 60％。
县警察机构是县行政司法长官领导的县行政司法署，其管辖范围是大城市以外的中、小城镇。据统计，美国约有 3340 个县行政司法署，其中拥有宣誓警察不足 10 名的占大多数，并且在大多数县里，打击刑事犯罪并不是县级警察机构的主要任务，在警察所处理的事务中大多是交通事故、家庭纠纷等问题。
（二）以日本为代表的大陆派国家
日本警察分为国家警察和地方自治警察。在地方的都道府县设（都）警视厅、道府县警察本部，都道府县内的各区域分设警察署，交番和驻在所是警察署的下属机构，是日本的基层警务机构，地位相当于我国的公安派出所。交番设于城市地区，驻在所设于农村地区，其勤务主要有守望、巡逻、巡回联络等。守望勤务的工作内容有：犯罪预防与情报收集，交通指挥与缉查取缔，解答各种疑义，问路服务等。巡逻的主要目的在于对居民的日常生活中可能发生的危害加以防止，在事件发生时快速反应处置，了解居民的愿望与意见。巡回联络是由警区的警察对管区内的公司、学校以及家庭逐一访问，为居民提供犯罪预防以及灾害、事故预防的服务。日本警察厅还确立了“交番相谈员制度”。....................
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一、公安派出所职能的历史沿革 ..........................................3
（一）20 世纪 70 年代以前.................................................3
（二）20 世纪 80 年代....................................................... 3
（三）20 世纪 90 年代以后................................................4
二、各国基层警察组织建制及其职能考察 ............................6
（一）以美国为代表的海洋派国家......................................6
（二）以日本为代表的大陆派国家......................................7
三、公安派出所职能界定的必要性与现实性 ........................8
（一）大庆模式探讨........................................................ 8
（二）社区警务战略下界定派出所职能的现实意义................ 9
四、公安派出所职能的调整与定位 ....................................12
（一）派出所职能的设置须符合依法组织原则......................12
（二）公安派出所的现有职能分类..................................... 13
1．行政管理职能 ............................................................14
2．刑事侦查职能 .............................................................14
3．公共服务职能 .............................................................15
（三）公安派出所现有职能的问题及调整.............................15
1．公安派出所在履行现有职能中存在的问题及原因...............15
2．公安派出所职能调整须考虑的因素 ..................................17
3．公安派出所职能调整的关键 ............................................18
五、公安派出所职能履行中应当注意的几个问题......................26
（一）强化正当程序理念..................................................... 26
（二）非权力行政方式的运用............................................... 27
（三）行政相对人救济权利的保障......................................... 30
结 语................................................................................32
参考文献 .........................................................................33

结论；
公安派出所作为市、县一级公安机关的派出机构，具有派出机构的上述地位特征，其在行政执法过程以及救济程序中的法律地位具有不确定性。以派出所在行使治安管理处罚职权时的法律地位为例。根据 2006 年 3 月 1 日开始实施的《治安管理处罚法》第 91 条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500 元以下的罚款可以由公安派出所决定。公安派出所据此取得法律授权，成为被授权组织，拥有一定范围内的行政处罚权。这意味着公安派出所在行使《治安管理处罚法》所授予它的职权时，警告和 500 元以下的罚款决定可以以派出所的名义作出，无须报经上一级行政机关的批准，在其超越职权、滥用职权、和行使职权违法、不当的行为涉诉时，由派出所作为被告，独立承担相应的法律责任。但是派出所在行政复议程序中是否具有被申请人地位，则要看其在作出行政行为时是否具有行政主体资格。如果行政处罚的相对人对于公安派出所作出的500 元以下的罚款决定不服，提起行政复议，应以该派出所为被申请人；而当公安派出所对行政相对人处以 1000 的罚款时，行政相对人对其不服，即应以设立该派出所的县级公安机关为被申请人提起行政复议。可见，当派出所对相对人作出罚款 1000 元的处罚决定时，相对人对救济程序的选择决定了派出所是否具有被告或被申请人的资格。救济程序选择可能产生的请求权对象的分歧导致了实践中行政复议与行政诉讼的衔接不畅，影响了行政相对人诉权的行使。.............
公安派出所的职能是其作为公安机关的一个组成部分在整个公安工作体系中应该发挥的功能和作用。研究公安派出所的职能定位对于理顺派出所与上级公安机关和业务部门以及地方政府的关系，为派出所工作的改革提供智力支持具有十分重要的意义。希望拙文就派出所职能所作的梳理和探讨能够抛砖引玉，引起行政法学研究者对这一课题的深入探讨。

参考文献；
1. 宋占生著：《中国公安大百科全书》，吉林出版社 2000 年版。
2. 王鹰编著：《人民警察与公民权利保护》，中国人民公安大学出版社 2003 年版。
3. 冯德文编著：《警察学概论》，中国人民公安大学出版社 2005 年版。
4. 刘士文主编：《当代中国治安管理实用全书》，中国人民公安大学出版社 1999年版。
5. 曾忠恕编著：《美国警务热点研究》，中国人民公安大学出版社 2004 年版。
6. 公安部治安管理局编《改革和加强公安派出所工作文件汇编》，中国人民公安大学出版社 2002 年版。
7. 王克剑著：《公安派出所勤务研究》，群众出版社 2005 年版。
8. 倪海英主编：《社区警务教程》，中国人民公安大学出版社 2005 年版。
9. 黄菊良主编：《国外境外城市治安管理》，中国人民公安大学出版社 2003 年版。
10. 王大伟著：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社 1995 年版。