第1章绪论
1.1研究背景以及意义
建国初期我国的水利建设尤其是农田水利建设到了长足的发展，然而受多种因素的影响，近三十年我国在农田水利建设上出现了进展缓慢甚至“吃老本”、倒退的现象，农田水利严重失修并不断暴露出失修的后果，尤其在应对频繁的水旱自然灾害中表现明显。近十年来我国农业生产的客观条件是旱傍灾害不断。2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，2010年末到2011年初的几个月时间里，山东、河南、河北等九省市降水量持续偏少，旱情迅速发展，冬小麦严重缺水，人畜饮水困难。其中，山东有5973万亩农田受害，小麦产量占全国四分之一的“中国粮仓”河南省的受旱面积达到1586万亩。而来自《中国农业年鉴2009》数据显示，近五年来全国粮食作物年均遭受水旱灾害面积达5. 2亿亩，成灾面积达2. 9亿亩，绝收面积达6900万亩，年均造成粮食损失近502亿公斤。洪漠干旱灾害威胁如此严峻，表明我国的农业生产尤其是粮食生产依旧是以“靠天吃饭”为主，这也凸显了农田水利基础设施在农业建设中不可或缺性。而BinSnanger (1989)在一份研究报告中表明农业灌溉设施每增长1%，粮食总产量将增长1.62%,农业灌溉设施建设不仅可以扩大灌溉面积，而且有农业防灾、减灾的功能。农田水利政策问题对农业乃至国民经济产生着深度上和广度上的重要影响，新的水利政策的出台处于翅首期盼之中。在此背景下，2010年12月31円发布的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，便聚焦水利，并侧重于农田水利基础设施建设。这也进一步凸显了农田水利建设问题的严重性与紧迫性，因为现有的农田水利基础设施的失修不仅使得农业生产无法抵御频繁的自然灾害，更会进一步引起事关国计民生粮食生产安全问题乃至国家安全问题这样不容忽视的严重后果。我国是一个拥有13亿人口的粮食需求超级大国，保障我国的粮食生产和供给的安全，其战略意义是非凡的。粮食稳产丰产离不开良好的农田水利防护一类的基础设施。然而，我国从改革开放以来经济一直高速发展，无论是政府财政收入还是社会财富都得到了迅速增长，有足够的财力从经济投入上加大对农田水利的建设，而事实上农田水利设施却破旧不堪，为何会出现国家和社会富了，农田水利建设却“穷了”的矛盾？究竟是何原因导致农田水利建设的困境？本文之后的分析将回答这些疑问。
面对我国农田水利建设处于严重困境这一不容忽视的事实，诸多的学者从多方面、多角度探讨了其原因。然而，选择从农田水利建设制度变迁这一独特的视角，去分析农田水利建设陷入制度性困境的来龙去脉，厘清国家政府和社会群众减少对农田水利建设投入的制度性缘由，分析农田水利失修的后果，并从政策选择的角度提出完善农田水利建设投入制度体系重构的有效举措，将是实现农田水利建设在制度层面上脱离困境而确保粮食安全乃至国家安全的有效途径。同时，农田水利建设投入的制度研究作为一种具有前瞻性的研究，亦可以在理论上对农田水利的制度建设和完善进行推演，以上皆是本文写作的意义所在。
1. 2文献综述
1. 2. 1农田水利困境相关研究
虽然国内外关于农田水利建设的相关研究早已经开始，但是人们对其关注主要集中在从农村公共产品的供给角度研究农田水利的建设，以及税费改革和“一事一议”对农田水利建设产生的影响的角度上研究探讨。而针对改革开放近三十年来农田水利常年失修原因的探讨，有人认为是当前“农田水利建设的农民投入意愿低和财政投入不足造成的”‘。有人则归因于“两工”制度的取消，因为随着“两工”制度的取消，“国家和地方财政不堪重负，使得农田水利投入的总量锐减”、上述研究揭示了一个基本事实，即造成今天农村农田水利困境的主因在于投入不足。问题是经过改革幵放30年高速发展，无论是政府财政收入还是社会财富都得到了迅速增长，因此，农田水利建设投入不足绝不是能力不足而是有着深刻的制度性原因。罗兴佐等（2005)试图从制度层面解释这一现象，认为“市场与政府是人们配置资源的两种制度安排，由于市场失灵和国家缺位，乡村水利供给严重不足，就导致了农田水利处于双重困境中。” 3但罗兴佐却没有解释是什么因素导致了市场失灵和政府缺位，而且他也忽视了两个问题，即农田水利建设的公共品属性和农村社会组织在农田水利建设中的作用。由于农田水利建设的公共品属性，市场很难在这一领域发挥资源配置作用——政府和社会才是影响农村农田水利建设的最重要力量。研究表明，由于政府和社会在这一公共领域长期奉行选择性供给的投入政策，直接导致了我国农村农田水利建设的供给不足。
第2章相关理论基础与核心概念
2. 1理论基础
2. 1. 1制度变迁理论
关于制度和制度变迁，道格拉斯?诺斯（2008)认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说，他们是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们政治、社会或经济领域里交换的激励。” 1制度对经济绩效的影响是无可争议的。制度包含正式规则和非正式约束，制度变迁是一个复杂的过程。这乃是由于制度变迁在边际上可能是一系列规则、非正式约束、实施的形式以及有效性变迁的结果。作为结果的制度变迁路径取决于：1、由制度和从制度的激励结构中演化出来的组织之间的共生关系而产生的锁入效应；2、由于人类对机会集合变化的感知和反应所组成的回馈过程。涉及的两个名词：锁入 种方案一旦达成，就很难再从中走出来；路径依赖一一一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且，结局一旦出现，便会产生一条特定的路径。
2. 1.2集体行动理论
传统的社会理论家研究集团行为时总是认为，组织或集团的存在是为了维护其成员的共同利益，而且它们也能有效的做到这一点。然而，事实上集体行动极少达成，两人可以实现的共同行动对于多个人而言很难甚至是不可能。其原因在于，集体利益具有供应的相联性和排他的不可能性等特性，是一种“公共物品”。对公共物品而言，每个“理性”的社会成员，不论其是否为此公共物品的生产付出过成本，都想并且可以自由的享用该公共物品，每个成员对该类公共物品的消费都不影响其他成员的消费，他们都期望他人能为达到该目标而努力，而自己则坐享其成，这就助长了组织中成员的机会主义和利己主义的思维，产生“搭便车”和“偷懒”的偏好。当一个群体中成员数量不断的增加，“搭便车”困境也会会随着而加剧，群体中的个体不愿意为公共物品的生产付出，却自愿免费消费公共物品，这样就会形成中国俗语所说的“三个和尚没水喝”的局面，这就是所谓的“搭便车”困境。
第3章建国以来农田水利建设的演变历程.......... 11
3. 1农田水利建设的阶段划分及特征......... 11
3. 2农田水利困境现状及成因......... 13
3. 3小结......... 14
第4章政府选择性供给的制度因素.........15
4. 1政府选择性供给的制度......... 15
4. 1. 1财税制度变迁......... 15
4. 1.2政府角色失衡......... 16
4. 1.3政府选择性供给制度的必然性......... 17
4. 2政府选择性供给的表现......... 17
4. 2. 1隐蔽性的减少资金投入......... 17
4. 2. 2资金投入长期错位......... 21
4. 3小结......... 23
第5章社会选择性供给的制度因素分析.........24
5. 1社会选择性供给的制度因素分析......... 24
5. 2社会选择性供给的表现......... 27
结论
农田水利设施建设是一个长期而艰巨的工程。国家和社会通过选择性供给的途径逐步减少对农田水利建设的投入，是导致农田水利长年失修并引发粮食安全问题的根源。财税体制的变化引发政府职能的异化，政府为谋求自身利益，利用合法性权威和掌控的资源为国家层面上减少对农田水利建设的投入作了合法性的制度铺垫；而农田水利建设新旧制度变迁中的衔接断裂、农地产权的模糊性以及市场经济体制对农村原有的社会结构和组织方式的冲击和瓦解，使得农田水利建设呈现低组织化的社会现象，给社会层面上减少对农田水利建设的投入烙下了市场经济发展不完善的烙印。农田水利长年失修不仅给粮食生产安全埋下巨大隐患，也不利“三农”问题的解决和国家可持续发展战略的实施，这也是引发国家新水利政策出台的最主要的和最根本的原因。然而，新政策的出台无论是旨在为解决自然灾害威胁的时艰，还是为解决“三农”问题并保障事关国计民生的粮食生产安全问题，均凸显出新水利政策出台的必要性和必然性。
选择性供给这一概念，并不能完全的将我国农田水利建设困境的所有原因概括包含在内。但站在制度变迁的视角之上，通过将国家的宏观层面和社会的微观层面相结合分析农田水利建设的困境，对扭转农田水利建设脱离困境的现状还是有很大意义的。在这一概念的基础之上，本文以财税制度变迁和组织制度变迁为切入视角，发掘出国家政府和社会大众减少对农田水利建设投入的深层次、根本性的原因，分析这样选择性供给产生的影响，阐述对走出困境的制度性思考，以上这些内容共同交织在一起构成本文的文本。但是，对农田水利建设困境的关注视角远不止于此，由于资料以及文本的限制，本文只就制度变迁的视角对国家和社会选择性供给进行研究。事实上，农田水利建设的研究是一个大的系统工程，需要涉及到国家组织体制、财税体制、村庄性质和变迁、农业合作经营、土地产权制度以及其流转制度、农村金融、农村法制建设等等一系列的问题，这些问题错综复杂的交织在一起，共同影响着农田水利建设的全部过程。诸多的问题还需进一步深入的探讨，相形之下，本文的研究仅仅是抛砖引玉。在农田水利建设上，如何纠正现有弊端，实现国家与社会的联动，产生农田水利建设“官民共建”的效果，将是值得进一步探讨的重要的命题。本为的写作到此搁笔，生于农村、长于农村的我，对农村的研究与关注不遗余力，这也让我能进一步深入的去思考和分析这些司空见惯的涉农问题；对家乡的那份强烈的眷念之情，对辛勤的农民群体的万分怜悯之情，不断激发着我继续关注农村。本文是在借鉴和吸收诸多前辈的研究成果之上写作而成的，在此，谨对衣孜不倦长期从事农村研究、关注农民的前辈们致上敬意。由于笔者受限于学识和才智，本文尚有诸多不足之处，谨以此为开端，激励我在这一领域继续学习与探索。
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