1 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
新中国成立以来，扶贫工作一直都是我国民生领域的一项非常重要的工作。经过数十年的不懈努力，我国已从建国之初的“一穷二白”发展到如今即将夺取全面建成小康社会的伟大胜利，扶贫工作可谓是成绩斐然。近年来，随着脱贫攻坚工作进入到了冲刺决胜阶段，相关工作进入了深水区，一些深层次的矛盾也逐渐显现。特别是为扶贫事业提供重要保障的财政资金，不断暴露出使用效率不高，监管不严，甚至被违规使用等问题。
在扶贫工作中，财政资金的投入十分关键。财政资金的投入与最终扶贫效果的产出显著相关。在贫困地区，政府财政通常并不富裕，不可能大量地投入财政资金以满足扶贫工作的所有要求，因此，如何让并不充裕的财政涉农资金可以最大限度地发挥效用显得尤为重要。2015 年，习近平总书记提出了包括“资金使用精准”在内的扶贫工作“六个精准”的要求，这也体现出了财政涉农资金的合理使用对精准扶贫工作最终成效的重要作用，同时也对财政部门更加合理有效地使用涉农资金提出了更高的要求。因此，对财政涉农资金进行绩效评价，对提高财政资金的使用成效，进一步完善资金使用过程中的监督管理机制，服务脱贫攻坚最终目标，乃至全面建成小康社会都具有重大意义。
长期以来，由于我国财政涉农资金的投入模式都是由上级政府多部门多头投入，基层并没有项目安排和资金使用的自主权，且财政专项资金本身的使用范围有严格的限制，往往导致资金在到达基层之后与当地实际项目执行情况并不相符甚至脱节，经常出现资金重复投入、一个资金使用单位对应多个资金投放管理单位等情况，这种“打酱油的钱不能买醋”的涉农资金投入模式，严重影响了财政资金在基层实际项目实施中的使用效率。
为了改变当前这种不合理的财政涉农资金投入模式，2016 年起，我国开始在部分贫困县试点财政涉农资金“统筹整合使用”的新的资金投入模式，力图构建“多个渠道引水，一个龙头放水”的财政涉农资金投入新格局。该模式下，县级政府具有了扶贫项目的自主审批权，可对中央有关文件列出的二十余项财政涉农资金项目进行统筹整合使用，这极大地增加了基层政府在扶贫资金使用方面的灵活性。2017 年，全国所有贫困县的财政涉农资金投入方式均开始试点统筹整合模式。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内相关研究文献综述
（1）关于统筹整合使用财政涉农资金模式
荣启涵，吴晶①（2016）等学者从当前“打酱油的钱不能买醋”的财政涉农资金投入模式的弊端，“多个渠道引水，一个龙头放水”的新的涉农资金统筹整合模式的优势，贫困县作为扶贫项目的实施主体要能够“接得住用得好”，以及进一步加强资金监管等几个方面对贫困县涉农资金整合问题做了比较详细的解释。林江②（2018）等学者从配合了政府部门在农村地区实现“放管服”的改革目标、理顺了涉农资金管理职责和权限，提高了县级财政部门的涉农资金管理水平等角度说明了使用统筹整合模式的好处和意义，也提出了对政策理解不够深入、可能存在项目审批中的“寻租”行为、各部门间沟通协调不畅等统筹整合模式实施时可能面临的新问题，最后指出要分类有序推进涉农资金整合工作，建立统筹整合财政涉农资金的长效机制。
（2）关于影响扶贫项目资金绩效的问题
在实施统筹整合模式实施过程中出现的一些问题都有可能影响资金的绩效评价结果。王安才③（2017）、白会川④（2018）等一些来自全国不同地区政府部门的学者以具体的贫困县为案例，站在政府部门的角度谈了各地政府统筹整合使用财政涉农资金的不同做法，并提出了一些问题。管孝艳①（2018），姚蔚②（2017）等学者从水利、银行等行业角度谈了统筹整合使用财政涉农资金中的一些情况。刘晓青③（2018）从监察角度统筹整合模式下涉农资金管理使用上的一些问题。但上述文献都较偏重于从政府和资金管理使用的宏观角度找问题，多数偏向于讲做法和成绩，提出的很多问题根源也都偏向于资金结构不够优化、上级未对资金使用进行考评等方面，与资金在具体项目上的使用绩效问题关联程度较弱。与影响扶贫资金在扶贫项目中的绩效关联性较强的观点主要有项目审批立项时论证不够科学充分、项目执行时未及时申请报账或报账手续不完备、项目后期管护不到位、部门间沟通协调不充分、项目资金闲置结余等问题。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 财政涉农资金
财政涉农资金是指中央、省、市、县等各级政府下达的用于支持农村经济社会发展的财政资金。主要包括粮食直补、危房改造、农村低保、安全饮水、农村公路修建等二十余项涉及农村教育、卫生、文化、科技等多个领域事业发展的财政资金。
2.1.2 统筹整合使用财政涉农资金
为保障 2020 年全国如期实现脱贫目标，改善以往财政涉农资金使用过程中存在的一些问题，更好地实现财政涉农资金使用效果，2016 年，国务院印发了《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22 号）①，划定了中央预算下达的财政资金中农业技术推广与服务补助资金、财政专项扶贫资金、农村危房改造补助资金等 20 项允许县级政府统筹整合使用的资金项目。各省市还可根据实际情况，进一步扩大资金整合范围和力度。对纳入整合使用范围的财政涉农资金，中央和省、市各有关部门按照原渠道下达，并且不限定资金的具体使用用途，保证项目审批权限完全下放到贫困县。贫困县在使用整合财政涉农资金时，要结合脱贫攻坚规划和各部门专项规划，瞄准建档立卡贫困人口，并在农业生产发展和农村基础设施建设范围内合理使用资金，做到“资金使用精准”。
2.1.3 财政涉农资金绩效
绩效是指为实现或完成某一目标所采取的一系列行动和措施所获得的效果。据此可知，财政扶贫资金绩效就是为了实现脱贫、改善贫困地区的贫困现状等目标，将财政扶贫资金运用到扶贫工作的各方面后所取得的扶贫效果。其综合反映了财政扶贫资金投入所带来的减贫效果、经济效益、社会效益和生态效益等方面对财政扶贫资金进行绩效评价有助于政府对自身的决策水平和管理能力有较为客观的认识，从而对反映出的相关问题进行解决，进而不断提升扶贫资金管理水平和资金使用效率，持续优化资源配置，降低扶贫开发工作中可能存在的风险;有助于提高政府制定扶贫政策的科学性和合理性，进一步强化财政扶贫资金的减贫效果和各方面效益。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共产品理论
美国经济学家 Samuelson P A①在 1954 年首次提出公共产品的概念，他认为，所谓的公共产品就是一个人对某种产品无论消费多少都不会减少他人对该产品的消费。随后 Colm G②（1960）等学者以此为基础，通过深入研究指出了公共产品的两大特点：一是非竞争性；二是非排他性。非竞争性是指公共卫生、公共安全等不会因为使用者的增加而影响到他人使用的公共产品所具有的性质。这些公共产品是由国家提供给该国居民享用的，即使居民人数增加了，也不会降低其他人对该公共产品的享有。非排他性是指一个人不会独占公共产品，其使用公共产品时无法排除其他人的使用。由于公共产品存在非竞争性和非排他性两个特点，所以使得公共产品的成本高于收益，而且出现“搭便车”的现象，在这种情况下，很难由私人来提供公共产品，因此政府是提供公共产品的主要力量。在贫困地区，政府通过财政资金投入和人力资源等成本的投入，为解决该地区的贫困问题所实施的扶贫项目，可以看作是政府为消费者（贫困户）提供的公共产品。产品的产出是为客户服务，而客户在使用产品时，也可以对该产品的好坏优劣进行评价。该理论为政府利用财政扶贫资金投入建设基础设施等公共产品提供了依据，也为本文开展相关研究奠定了理论基础。
2.2.2 关键绩效指标理论
关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI）是指那些能反映组织或成员的本质特征或关键行为的因素。绩效评价工作中的关键绩效指标法，是指对绩效目标中的关键因素进行设置、分析，并将该指标作为评价标准，对组织或者成员的工作过程、结果与评价标准进行对比，从而评价其绩效水平的方法。简单地说，关键绩效指标法是把绩效评价简化为对一些关键指标的考核的一种目标式量化评价方法。
高级财务管理论文参考
3 桐柏县统筹整合使用财政涉农资金工作的绩效评估体系......................................... 12
3.1 桐柏县统筹整合使用财政涉农资金工作的现状....................................... 12
3.1.1 桐柏县基本情况介绍...........................................12
3.1.2 扶贫工作的筹资方式...........................................12
4 绩效评估工作中发现的问题及原因分析..................................23
4.1 绩效评估工作中发现的问题...........................................23
4.1.1 部分项目后期管理制度执行不严.................................23
4.1.2 部分项目违反了财经制度........................................24
5 做好统筹整合使用财政涉农资金工作的对策............................. 35
5.1 强化制度执行和监管...............................................35
5.1.1 严格落实现有制度机制...................................................35
5.1.2 持续完善和填补现有制度空缺.......................................35
5 做好统筹整合使用财政涉农资金工作的对策
5.1 强化制度执行和监管
5.1.1 严格落实现有制度机制
制度是系统运行的基石，在项目运行的全流程，要严格遵守现有的制度，尤其是项目决策和项目后期管护环节，要重点加强监管。对不涉及制度的环节，如金融扶贫项目实施后的政策宣讲，也要通过工作程序或项目实施办法等方式予以规范，确保不漏项。同时，对于涉及违反财务制度等行为，要予以规范，必要时可采取培训学习的方式，提前对项目运行中可能出现的风险点进行防范。加大纪检监察部门的监督执纪问责，通过强力手段规范涉农资金整合使用工作中各方参与者的行为。对于带贫能力弱、群众反响不好的项目，符合条件的，要用好现有的项目调整制度，及时对有关项目进行动态调整，保证全局性工作不因个别项目出现差错而受到影响。
5.1.2 持续完善和填补现有制度空缺
坚持问题导向，对统筹整合使用财政涉农资金工作中发现的问题要深入分析原因，及时整改，并将合适的整改措施及时形成制度，对现有的制度机制形成完善和补充。如建立统筹整合财政涉农资金负面清单制度，综合分析查找以往实施过的扶贫项目中，绩效结果较差的项目，建立负面清单，并明确统筹整合资金不得用于形象工程、政绩工程等。严防将头筹资金用在非扶贫工作上。又如建立扶贫项目环境影响评价制度，结合不同地区、不同时段的环境保护工作重点，结合当地实际，组织专业人员，对相关扶贫项目进行环境影响评价，相关的评价结果将作为今后进一步改进财政扶贫项目投资、服务社会经济发展、探索符合当地实际的新的扶贫路径的重要参考，着力解决好以往工作中产业发展与环境保护间难以兼顾的顽疾。
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6 结论
本文以案例研究方法为核心，在大量阅读相关文献基础上，收集整理桐柏县2018 年统筹整合使用财政涉农资金有关项目数据，通过现场调研、专家访谈等形式，所掌握的信息进行全面分析，设计出绩效评价指标体系，并对每个项目分别进行打分、汇总。通过对相关数据的分析，发现桐柏县 2018 年统筹整合使用财政涉农资金工作中存在的一些问题，分析原因，并提出对策建议。本文主要结论如下：
（1）桐柏县 2018 年统筹整合使用财政涉农资金工作整体绩效评价结果整体较好。
（2）通过对数据的比较、分析、追溯，工作程序类指标所反映出的，扶贫项目实施的事前决策、事中报账、事后管护等阶段，均出现因制度履行不到位的原因而导致的问题，最终影响了项目整体的绩效评价。
（3）部分评分类指标所反映出的财政资金对高获得感的项目投入不足、部分项目带贫能力较差、政策宣讲不到位，以及访谈过程中发现的决策者热衷于搞“大项目”等问题，反映出了决策者以人为本的思想还有所欠缺，治理水平还有待提升。
（4）在扶贫项目的选择及贯彻可持续发展理念方面暴露出的问题，其根源在于上级对贫困县的扶持力度还有所不足。
（5）针对相关问题的原因，提出了在项目运行的全过程切实加强制度执行与监管、提升决策者的治理能力、上级应加大对贫困县的扶持力度共同推进“放管服”、探索脱贫攻坚新途径等四个方面的建议。
参考文献（略）