1 绪论
1.1 研究背景
党的十八届三中全会提出要提高直接税比重，建立个人收入和财产信息系统，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，完善税收、社保等再分配调节机制，加大对经济社会的税收调节力度。中办、国办联合印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》从国家治理高度对税收改革发展作出部署，提出要全面贯彻落实全会精神，构建现代税收征管体制，降低征纳双方成本，提高税收征管效率，要顺应直接税比重不断提高的税制改革趋势，积极面对自然人数量多、管理难的挑战，构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。《方案》指出，地税部门征管对象将向自然人转变。随着个人所得税等税制改革的深入推进，地税机关将从更高层次、更深层面参与国家治理体系和治理能力现代化建设。税收是国家治理体系的重要基础与核心内容之一，地税部门肩负着聚财、服务、治理的重任，其自然人税收征管的质效，不但影响纳税人的满意度、整个社会的税法遵从度，更直接关系税收职能的有效发挥，影响国家治理体系和治理能力现代化的建设。国家税务总局强调内控机制建设在促进税收治理体系和治理能力现代化中的重要作用，2015 年总局党组一号文件即为全面推进内控机制信息化升级版建设的意见， 2016 年 8 月发布文件再次强调要进一步做好当前内控机制建设工作，2017 年 2 月印发《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》，税务总局提出要把内部控制建设作为落实全面从严治党责任的重要抓手和增强税收在国家治理中基础性作用的重要保障，结合税收体制改革建设，积极完善一系列制度、流程、方法和标准，实现“两覆盖、两优化、两提升”，推进内控机制建设覆盖至各级税务机关，以提高征管工作质效，促进税收职能的有效发挥。
.........
1.2 研究意义
1992 年，美国反对虚假财务报告委员会发起人委员会（COSO）发布《内部控制—整合框架》，把内部控制要素归纳为控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督五个方面。反虚假财务报告委员会（Treadway）在 2004 年颁布新的 COSO 报告，即《企业风险管理—总体框架》（ERM），并扩展为八要素。2013 年 COSO 发布更新后的《内部控制—整合框架》，2016 年 COSO 公布 ERM 修改草案—《企业风险管理—协调风险、战略以及绩效》，更加强调风险与价值的关系。在理论界，内部控制与企业风险管理的研究既有区别，也有交叉融合，一般认为内部控制是基础，《内部控制—整合框架》是对内部控制理论的最好诠释，而企业风险管理涵盖范围更加宽泛，不仅仅为一个过程，而是现代管理整体的有机组成部分。内部控制理论在学术界被广泛接受和应用，《内部控制—整合框架》可以运用于任何组织，包括政府机构。行政事业单位内部控制合理借鉴和吸收内部控制理论的基本思想和方法，根据行政事业单位本身的特殊属性特点进行拓展，促进内部控制理论的进一步完善。内部控制理论认为内部控制主要服务于运营、报告、合规三类目标，与企业内部控制目标相比，除了资产安全、预算资金报告信息可靠性等自身经济活动外，行政事业单位还应关注公共管理的效果和效率。财政部 2012 年印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（自 2014年 1 月 1 日起施行）将单位内控目标定位为单位经济活动合规、资产安全、财务信息、防范腐败舞弊、公共服务。在行政事业单位业务层面的内部控制方面，主要关注行政事业单位的预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同控制等内部经济活动和行政事务管理，不涉及行政事业单位的行政执法和社会公共管理等业务的内部控制。不同的行政事业单位履行的公共管理职能不同，来自社会环境和内部管理的风险与变化不同，较大的异质性导致对内部控制的关注和侧重点必然不同。税收具有财政、调控经济、调节分配三大主要职能，税收征管是税收职能作用得以发挥的基础和核心，是税务机关的中心职责。税务机关税收征管的内部控制主要借鉴运用内部控制理论，吸纳内部控制整合框架和行政事业单位内部控制基本规范的思想和结构，从征管环境、机构设置、管理文化、程序优化、制度完善、信息技术、会计控制等方面，研究建立完善我国税收征管的内部控制机制，使内部控制在税收征管内部形成各层级、各类人员持续共振的互动过程，涵盖税收征管的各项任务，实现流程制约、制度约束、分权制衡、信息高效流动，以达到提高税收征管质量和效率，保证税收职能作用有效发挥，加快推进税收治理现代化。
.............
2 文献回顾
2.1 国内外研究现状
内部控制的最初形态是内部牵制，由 L.R.Dicksee 于 1905 年提出。1992 年 9 月，COSO 委员会发布《内部控制—整合框架》（IC-IF），并于 2013 年发布新版的《内部控制—整合框架》。内部控制框架的主要内容为：内部控制的定义，运营、报告、合规三类目标，控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督活动五大要素，适当分权、权责匹配等十七项原则[1]。2004 年新的 COSO 报告—《企业风险管理—总体框架》（ERM）颁布，在 IC-IF 的基础上，增加了战略目标，将风险评估分解为目标设定、事件识别、评估风险、应对风险四项要素，扩展为八要素[2]。2009 年的《监督内部控制制度指南》对内部控制整体框架进行了补充完善，以 IC-IF 为基础，用来实施以帮助保证“内部控制持续有效地运作”，帮助一个组织或业务单位鉴别现有的监督程序、制度是否有效，并加以改进[3]。2016 年，COSO 公布 ERM 框架的修改草案—《企业风险管理—协调风险、战略以及绩效》，将风险管理不仅仅表述为一个过程，而是一个有机整体，更加强调风险与价值的关系。2008 年财政部、证监会等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，2010 年又颁布了配套指引，基本形成了我国比较系统的内部控制理论框架。樊行健、肖光红（2014）通过对内部控制演变过程的纵向分析揭示企业内部控制的共性，通过对美、加、英等国内部控制的横向比较揭示企业内部控制的个性，认为企业内部控制是一项特殊的企业管理活动，基于现代管理的客观需要，不仅是一种管理技术手段，而且具有明显的社会属性，不同的社会制度、文化环境下的国家和组织在内部控制体系上存在明显差异，应正确处理内部控制社会性与技术性之间的关系，建立健全以控制环境、控制活动、监控与评价为基本要素的内部控制框架体系，形成具有中国特色的企业内部控制体系[4]。随着社会环境的变化发展，企业内部控制从股东利益、相关者利益到社会利益，不断拓展和提高，王海兵、王冬冬（2015）认为企业社会责任内部控制实质是对隐藏在社会责任背后的各类资本以及依附于资本的相应权益进行控制。资本既包括物质资本、人力资本，还包括社会资本和环境资本；权益既包括经济权益，还包括社会权益和环境权益。企业社会责任内部控制对社会责任风险的全面关注，有助于发现社会责任风险中的机会，有助于提升企业整体价值[5]。
..........
2.2 文献述评
综上所述，国内外的诸多文献都对企业内部控制、行政事业单位内部控制、税收执法内部控制有相关的研究，为自然人税收征管的内部控制研究奠定了理论和实践基础，也为本文的研究提供了很好的文献基础和理论支持。可是这些文献更多的是从传统税收执法和防止腐败的角度研究执法风险的内部控制，以企业法人的税收征管为主，以税务部门和税务人员为边界，主要着眼于防范税务部门和税务人员的执法风险和廉政风险，专门针对自然人税收征管的内部控制研究缺乏系统性和深度，没有进一步研究自然人税收征管内部控制与企业法人税收征管的差异，没有全面揭示自然人税收征管内部控制的特殊规律。随着我国经济发展步入新常态，税制改革的加快推进，直接税比重的逐步提升和市场经济中个人主体地位的凸显，税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用进一步增强，自然人的管理越来越成为税收征管和国家治理中的焦点和难点。从国内和国外的内部控制理论研究和实际应用发展的趋势不难发现，内部控制整合框架在包括政府机构在内的各类组织中得到越来越广泛的认可和运用。本文拟在前人已有的研究基础上，探讨自然人税收征管的内部控制建设，为 C 地税局的自然人税收征管的内部控制建设提出对策。同时，我国地税机关的自然人税收征管的内部控制建设都还在初始阶段，尚未建立合理有效的自然人税收征管的内部控制机制。因此，本文以内部控制理论为基础，着重研究自然人税收征管的内部控制建设对地税部门来说具有重要意义。人是国家的主体，税收是国家治理的基础和重要支柱，自然人税收征管的内部控制建设对推进国家治理现代化具有一定的战略意义和实际价值。
...........
3 相关概念界定与理论基础 ........11
3.1 相关概念界定 ..... 11
3.2 内部控制理论概述 ....... 11
3.3 自然人税收征管相关理论 ...... 13
4 C 地税局自然人税收征管的内部控制现状与问题分析....15
4.1 C 地税局基本概况及自然人税收征管特点 ........... 15
4.1.1 C 地税局基本概况 .... 15
4.1.2 C 地税局自然人税收征管情况 .... 15
4.1.3 自然人税收征管的特点...... 17
4.2 控制环境方面 ..... 18
4.3 风险评估方面 ..... 22
4.3.1 自然人税收征管的内控目标及风险识别体系不健全 ........22
4.3.2 地税机关的风险应对策略单一 ....22
4.4 控制活动方面 ..... 23
4.5 信息与沟通方面............ 26
4.6 监督方面............. 28
5 C 地税局自然人税收征管的内部控制优化对策 .....31
5.1 优化内部控制环境........ 31
5.2 实施有效的风险评估 .... 35
5.3 改进自然人税收征管的控制活动...... 37
5.4 构建良好的信息与沟通机制 ............. 40
5.5 加大监督评价力度 ....... 43
5 C 地税局自然人税收征管的内部控制优化对策
5.1 优化内部控制环境
任何制度体系的建立都离不开法律的基础支撑，只有建立起完备的税收法律体系，才能推动我国自然人征管体系的建设，应着力解决自然人税收监管存在的法律空白，满足自然人税收管理的现实需求。填补自然人税收征管程序法的真空。在《征管法》中取消自然人的税务登记管理规定，建立自然人纳税识别号制度，不需自然人登记即自动纳入税收监控；强化自然人涉税报告义务，规定自然人和相关机构应向税务机关提供包括各类证件号码、收入、财产等真实、准确的涉税信息资料，对未履行相关义务的给予处罚。源泉扣缴是我国自然人征收管理的一项重要措施，但在征管实务中，源泉扣缴管理的执行情况并不尽如人意。因此，应当强化扣缴义务人的扣缴义务，明确规定扣缴义务人负有确保扣缴数据真实性和准确性的义务，扣缴义务人与纳税人负有税收连带责任。当前自然人电子商务交易愈加繁荣，很多淘宝、微信店家都是在个人住所开展生产经营活动，应将《征管法》中的检查权扩展至“纳税人未登记为生产经营场所却实际用于生产经营的生活居住场所”，并增加“可以提取自然人纳税人涉税网络交易数据信息”的检查权利，为“实体化”的税收征管工作带来便利。应将税收保全和强制措施扩大适用于自然人纳税人，增强对自然人的税收监管力度。调整征管机构设置，形成属地管理为主、专业化管理为辅的组织体系。自然人税收管理，对纳税服务的本地化和网络化要求更高，自然人一般在其住所地办理纳税事宜，应按区域设置纳税服务机构。但自然人经济行为异常复杂，财产和所得的税收征管有很大差异，需要对不同类别的税源及管理事项实行精细化管理和控制，实施权力制衡、提高征管质效。当前 C 地税局根据行政区划设置区（县）级地税局管理不同地域范围内的税源，各区县局在税源集中的区域按行业、经济类型实施专业化管理，在税源分散的农村地区实施地域管理，税源管理科（风控中心）集中实施风险识别与评估管理。
........
结论
本文从 C 地税局税收征管向自然人转变的实践出发，分析自然人税收征管与企业法人税收征管的差异，以及自然人带来的新的问题和挑战，将内部控制理念导入自然人管理中，运用内部控制理论于自然人税收征管实践，进一步提高征管效率和效果，保证各项征管活动合法合规，提升税收会计报告信息质量，以发挥自然人税收在国家治理中的基础性作用。C 地税局自然人税收征管的内部控制存在着征管法律制度不健全、机构设置和权责体系不适应、管理文化和业务技能不能满足自然人税收征管需要等控制环境问题，自然人内部控制目标和风险识别体系不健全、风险应对策略单一等风险评估问题，自然人管理的授权体系粗放僵化、税收会计核算功能弱化、预防性控制缺乏、绩效考核嵌入不足等控制活动问题，内外部信息沟通不畅、自然人信息安全保密缺陷等信息沟通问题，内控评价指标零散、内部监督缺乏独立性等监督问题，通过对五个方面问题的深入分析，深刻剖析其根源，提出了相应的优化策略，主要是：（1）颁布实施适应自然人税收征管需要的法律制度，建立适应自然人税收征管需要的组织架构和权责体系，创建适应自然人税收征管需要的管理文化，提高税务人员自然人税收征管的业务技能等控制环境方面的策略；（2）设定合理的自然人税收征管的内部控制目标，加强自然人税收征管的风险识别与分析，丰富自然人税收征管风险应对策略等风险评估方面的对策；（3）合理设置自然人征管授权控制，完善自然人税收会计核算体系，强化预防性控制，推进绩效考核与自然人税收征管有机结合等控制活动方面的策略；（4）完善内部信息沟通机制，拓展外部信息沟通范围，建立自然人涉税信息的安全保密机制等信息沟通方面的策略；（5）加快自然人税收征管的内部控制评价指标体系构建，增强内部监督独立性等监督评价方面的策略。从征管实践和调研情况来看，C 地税局在自然人税收管理体系建设上处于探索实践阶段。自然人税收征管具有同一性，文章的研究成果在一定程度上也可应用到其他各级地税机关，可以推动内部控制理论在自然人税收征管领域的实践运用，促进地税机关适应自然人税收征管的变化，有效履行税收职能职责，推进税收治理现代化。
..........
参考文献（略）