由检察“提前介入”对“检察引导侦查”——“检警关系”改革新论

1.检警关系运行中的问题

1979年刑诉法实施以来二十余年的实践证明，检警关系立法具有一定的适应性和优越性，对于发挥侦查机关的主动性，实现追究犯罪的高效率，以及保障人权，均发挥了积极的作用。以至有学者评价“较之国外，我国的检警关系并未产生十分突出的、严重影响刑事司法体系运作的问题……总体上看，检警关系不能称之为‘紧张’”。相关调查报告的结果也显示侧，检察官和警官对现行检警关系的总体评价是积极的。71.6%的检察官和80.10k的警官认为检警关系总体上“非常良好”或者“比较良好”，91%的检察官和94.5%的警官认为自己近两年和对方的工作交往“全部顺利”或者“大部分顺利”。然而，随着我国刑事诉讼制度的改革和社会治安形势的变化，检警关系运作所面临的问题也日益突出，主要表现在以下方面:
(1)警主检辅，以侦查为中心
在我国，公安机关是侦查阶段的主导机关，除逮捕以外，享有独立使用专门侦查手段和强制措施的权力。由于检察公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的平行关系，加之两机关在“打击犯罪”这一认识上的一致性，我国的刑事诉讼实际上形成了警主检辅，以侦查为中心，公诉职能依附于侦查职能的局面。在平行原则被调整之前，以侦查为中心的局面都将在一定范围内存在。
(2)检警难以形成追诉的最佳合力
由于检警相互独立，在刑诉制度对公诉要求更高的情况下，检察机关对警方的侦查取证指导不够，难以保证侦查活动符合公诉的质量要求。司法实践中退侦率的偏高，退侦补救功能的失效和低效，更加削减了检警的追诉合力，使追诉的质量和效率明显下降。相关调查报告的结果显示网，67.80&的检察官和68.7%的警官认为，退回补充侦查是检警交往中最不顺畅的方面。一方面，检察官不满意警察移送审查起诉的案件“证据明显不足、非法或不合程序”，以及“退回补充侦查没有答复”。另一方面，警察不满意检察官“滥用退回补充侦查的决定权”，以及“补侦提纲制作过于简单或过于理论化”。检警在补充侦查问题上的重大分歧，直接影响了刑事案件的追诉质量和效率。
(3)案件终结缺乏制约，影响国家追诉权的统一、有效行使。
法律对于公安机关拒不执行检察机关要求立案的通知，没有明确任何法律责任和补救措施，公安撤销案件既不需要告知检察院，检察院也无必要的纠正手段，造成国家追诉权行使不力的后果。相关调查报告的结果显示，32%的检察官和27.9%的警官认为撤案是检警交往中不太顺畅的方面之一。..................................
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2.尝试对检警关系研究视角的创新

针对我国检警关系运行的上述问题，学界和实务界纷纷抛出一系列大胆的构想，并付诸了积极的尝试。其中，最具代表性的学术构想和实践尝试分别为检警一体化和检察引导侦查。检警一体化的构想最早由陈兴良教授提出，然而这一改革路径由于缺乏刑事司法环境的现实根基，在我国很难达到检察公安机关协调一致、准确、及时控诉犯罪的预期目的，最终未被学界和实务界汇，所采纳。相比之下，以周口市人民检察院为首的检察引导侦查试点未引发广泛的批判，对其改革效果的评价大多是正面的。
检察引导侦查的作法可溯至1980年的检察提前介入，提前介入的初衷是为了加强检察公安机关的配合，快速打击犯罪。1999年，周口市人民检察院为缓解庭审方式改革后公诉责任与风险的双重压力，重新将提前介入上升到规范层面，更名为检察引导侦查。该制度实行以来，迅速得到高检院的首肯，并在全国部分省市区的检察院试行。较之检警一体化改革，检察引导侦查的试点是否正如学者所言，是在目前刑诉法规定的检警关系内部框架之下，一种相对合理、现实可行的作法呢?该制度的实施效果是否正如检察院内部评价所言，缩短了办案时限，提高了办案质量，防止了侦查违法呢?
从检察提前介入到检察引导侦查，检警之间“分工负责、互相配合、互相制约”的制度形态并无根本的转变，虽然两种实践起初无意对检警关系的形态进行调整，以至完全在检警关系一贯的制度框架内进行尝试，但实践的结果客观上都加强了特殊案件或特殊时期检警工作的配合，也相应改变了分工、配合、制约之间的均衡，实质上对检警关系的形态产生了影响。从检察提前介入到检察引导侦查背后的理论和经验对研究和改善中国语境下的检警关系具有一定的启发意义，然而现有研究对上述实践与检警关系的相互影响少有深入。上述实践究竟对检警关系的制度与实践形态产生了怎样的影响，这些影响是否足以改变检警关系的整体形态和趋势，是否有利于检警关系的良好运行，是:否有利于实现控制犯罪与保障人权的刑事诉讼目标等一系列的问题尚未从现有研究中获知答案。本文以检察提前介入与检察引导侦查的实践为依托，结合实践背景、运作情况及利弊，试图以上述检察实践的独特现象反射我国检警关系运行的部分特征和问题，探讨我国检察公安机关之间紧密或分离的均衡原则，并对检警关系改革的制度走向提出预测和建议。.................................
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3两种实践下的检警关系—一个初步性的总结.............30
3.1检察提前介入与检警关系.......................................30
3.1.1检察提前介入对检警关系的影响..........................30
3.1.2检警关系对检察提前介入的影响...........................30
3.2检察引导侦查与检警关系........................................31
3.2.1检察引导侦查对检警关系的影响 ........................33
3.2.2检警关系对检察引导侦查的影响.........................34
3.3检警关系与检警距离—对两种实践的总评............35
4完善我国检警关系的构想.......................................38
4.1基本思路............................................................38
4.1.2坚持与完善检察引导侦查制度...........................38
4.1.2强化侦查监督以实现配合与制约的均衡.............39
4.2完善检警关系的具体方案....................................40
4.2.1对检察引导侦查的具体完善...........................40
4.2.2对侦查监督的具体完善....................................43
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结论
检察提前介入与检察引导侦查没能普遍渗透当时的刑事诉讼程序，因而不足以对我国检警关系的制度形态发生冲击，其对检警关系实践形态的调整也是局部而渐进的。检察提前介入遵循了“分工负责、互相配合、互相制约”的检警关系制度形态，是警主检辅、以侦查为中心的检警关系实践形态的产物。既有的检警关系形态制约了检察提前介入的运行，提前介入对检警关系的制度性缺陷必然无所作为。
检察引导侦查虽然倡导以引导侦查取证来实现侦查监督，并试图在加强配合以控制犯罪和强化监督以保障人权的双重目标上达到平衡，实践却证明引导侦查无力胜任强化侦查监督的重任，其保障人权的功能设置明显偏低，该制度对我国检警关系的积极影响被夸大。我国检察公安机关的交往大部分顺利，检警关系总体良好，检察引导侦查通过软化不捕、不诉案件中的检警冲突，有利于维持并推动部分地区检警关系良好的实践形态，然而引导侦查的过度或不当也可能增加检警关系的紧张和压力，此外，检察公安机关的过分紧密也不利于侦查监督权的行使。检察引导侦查是检警关系现有制度形态下相对合理的尝试，应继续坚持并依据检警距离原则加以完善，既要加强检察公安机关的工作联系，又要设置检警分工与侦查监督所需的适当距离。
现阶段不宜在全国强制推行检察引导侦查制度，也不宜适用统一的《引导侦查取证办法》来规范引导侦查行为，而应结合各地区的检警现状，因地制宜，由各地检察公安机关自行协商制定地方性规范，进而建议检察引导侦查从引导人员与审查人员的分离、审查批捕与审查起诉的合一、一般刑事案件的抽查引导、强化检察侦查人员的职业训练和责任意识、合理设置检察侦查人员的业务考核指标等方面加以完善，同时从赋予侦查监督部门刑事案件登记备案权、建立违法侦查申诉调查制度、确立检察机关对违法侦查措施的撤销权、赋予侦查监督机关对违法侦查人员的建议更换权和惩戒建议权等方面强化侦查监督。

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