公安行政复议功能困境及原因分析

第一章 绪论

第一节 研究目的及意义

一、研究背景

    所谓行政复议，是指行政复议机关就申请人不服被申请人作出的具体行政行为从合法性和合理性的角度所作的再次评价。由此可见，行政复议制度设立的初衷，一方面是给行政相对人（即公民、法人或者其他组织）提供一种寻求救济的法律途径以保护其合法权益，另一方面则是规范行政机关依法履行职责。虽然行政复议本身是一个法律概念，但从制度设计上来看，行政复议也属于行政管理的范畴。行政复议制度对于我国各级行政机关贯彻和落实“依法治国”、“依法行政”的方略起到了显著的促进作用。不过，伴随着社会的飞速发展，尤其是“依法行政”和“公民社会”理念的深入人心，在面对现代公共管理理论不断强调需要在行政管理中引入“协商”、“服务”、“公民参与”等相关理念的背景下，行政复议制度在运行中逐渐暴露出自身的局限性。其具有的原初功能已难以满足追求“以人为本”的现代社会对其的期待。如果不设法加以改进，行政复议制度将很难跟上飞速发展的时代步伐。更有甚者，行政复议的作用将不可避免地被弱化，其对管理社会公共事务的贡献也将大打折扣。与此同时，有关协商性规制的研究，成为行政法学的新兴课题。
    作为国家暴力机关之典型的公安机关，其所做出的行政处罚决定、行政强制措施等具体行政行为绝大部分都是对行政相对人的权益给予负面评价。例如：罚款、行政拘留。于是，在社会管理过程中，行政相对人和公安机关之间极易形成对立的关系。又因为办案的需要，公安机关习惯于采用“以我为主”的封闭办案模式，不愿意主动向行政相对人公开案件的办理情况。两种因素叠加，导致了公安行政复议比一般行政复议更加难以适应新公共管理理论所带来的挑战。

二、研究目的

    公安行政复议工作是公安机关开展社会管理工作的一个有机组成部分。其运行效果事关公安机关的行政管理水平，并反映公安机关对于公民权益的保护成效。面对现行公安行政复议制度较难取得申请人的信任这一情形，有必要对公安行政复议制度进行反思。...........
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第二章 概念界定及其理论基础

第一节 行政复议的概念及其传统功能

一、行政复议的概念

（一）行政复议
    行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益，而向法定的行政机关申请复查，行政机关对具体行政行为进行审查后作出复议决定的活动。这里的公民、法人或者其他组织就是申请人。作出具体行政行为的行政机关就是被申请人。行政复议机关针对具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查。从定义上不难看出，行政复议在性质上也是一种行政行为。它属于行政系统内部由上级行政机关监督下级行政机关依法履行职责的一种制度。虽然行政复议所适用的法定职权和法定程序在形式上均具有司法属性，但不可否认其从本质上来说还是属于行政机关运用行政权管理社会公共事务的范畴。换言之，行政复议兼具司法和行政的双重属性，但在本质上属于行政管理一个有机组成部分。
（二）公安行政复议
    根据国务院下属各职能部门的分工不同，行政复议可以被划分为公安行政复议、工商行政复议、海关行政复议、税务行政复议等多个子类别。公安行政复议只是行政复议这一大概念中的一个小概念。在明确行政复议的含义之后，公安行政复议的内涵也就不言自明了。它是指作为行政复议机关的公安机关就申请人不服被申请人作出的具体行政行为从合法性和合理性的角度作出再次评价的行政行为。公安行政复议中的行政复议机关和被申请人均是公安机关。只不过，行政复议机关是被申请人的上级机关。两者在机构设置上具有上下级的行政关系。申请人一般而言是被公安机关作出负面评价的公民、法人或者其他组织。最典型的就是被公安机关作出罚款或者行政拘留的人。

二、行政复议的功能及其困境

（一）行政复议的原初功能
   行政复议的功能是指行政复议在社会管理中所能发挥的作用。根据行政复议法的立法本意，行政复议的原初功能一般被归纳为以下几点：
1.内部监督
    从行政复议的定义不难看出，行政复议的本质是上级行政机关以行政复议机关的身份，监督下级行政机关依法行政。所以，内部监督功能是行政复议所具有的典型功能之一。行政复议机关是被申请人的上级行政机关。对于下级行政机关所作的某项行政行为是否合法以及是否合理，上级行政机关通过行政复议这一有力抓手，能够予以直接地、全面地、强制地审查。.............
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第三章 上海公安行政复议听证程序的应用现状.....................................12
第一节 听证在上海市公安局行政复议中的应用实践 ..............................12
一、初步探索阶段（从 1990 年到 2007 年）........................................12
二、逐步推广阶段（2008 年至今）........................................................14
三、公安行政复议听证程序的实例分析..................................................15
第二节 上海市公安局行政复议听证的成效：以案例实证为基础.................17
一、公安行政复议的透明度得到提升...................................................17
二、有助于公安行政复议机关厘清案件事实...........................................18
三、申请人的参与权从根本上得到保障..............................................18
四、督促被申请人主动查找案件问题、提高办案质量.................................18
五、为行政复议机关、申请人和被申请人提供了畅通的沟通渠道..............19
第三节 上海市公安局行政复议听证的困境及其成因 ...............................19
一、公安行政复议听证的困境.............................19
二、形成困境的主要原因....................................21
第四章 公安行政复议听证程序的境外制度借鉴......................23
第一节 英国的行政裁判所..............................................23
一、行政裁判所的概述.................................................23
二、行政裁判所的程序设计目标...............................23
三、听证程序的价值追求..........................................23
第二节 美国的正式程序...........................................24
一、正式程序的概述...............................................24
二、正式程序的特点................................................24
小结.............................................................................25
第五章 以拓展协商性功能为导向的出路探索............................................26
第一节 目标维度:以“善治”作为公安行政复议听证程序的建构目标............26
第二节 主体维度：明确各听证参与方的角色属性...............................27
一、强化听证小组的中立性..................................................27
二、申请人和被申请人的充分参与.....................................28
第三节 程序维度：从听证程序的角度展开......................28
一、事前阶段：听证之前的环节设计..............................28
二、事中阶段：听证程序的有序运行...............................29
三、事后阶段：规范听证程序的后续处理...........................30

结论

     行政复议是行政机关保护公民合法权益的一种行政救济途径。该制度设立的初衷是为了保护公民的合法权益免受侵害。可是，长期的实践却反映出行政复议越来越不被行政相对人所相信。探究这一现象背后的原因，笔者发现，正是由于行政复议的功能已被局限在了内部监督、定纷止争和权利救济这些原初功能之上，忽视了发挥其理应具有的协商性功能，导致现行的行政复议模式日趋封闭。可以说，行政复议仅仅被当作行政机关的一项工作任务而已。所以，行政复议对于行政相对人的知情权、申辩权、参与权所表现出得淡漠，已经难以满足“公民参与政府行政”的社会期望。
在愈加强调“公民参与”、“与民合作”理念的今天，以公安机关为代表的行政机关迫切希望通过“走群众路线”来更好地管理好社会治安秩序。因此，公安机关的行政复议应当摒弃封闭的审理模式，借鉴先进的公共管理理论和制度，通过主动引入听证程序，来拓展行政复议本应具有的协商性功能，增强行政复议机关与行政相对人的互动和沟通，形成公民参与型的行政复议新模式，保障行政相对人充分参与行政复议。
     基于此，公民的知情权、申辩权等权利在公安行政复议中得到应有的保障，公安行政复议的协商性功能就能得到增强。相应地，协商性功能的强化可以进一步增强公安行政复议决定的公信力，从实际效果上，形成“案结事了”的良好行政复议结果。因此，以听证程序来拓展公安行政复议的协商性功能体现了“依法行政”和“公民社会”的社会发展要求。