第一章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
政府组织机构是国家重要的职能机构,它们运行的情况不但直接关系到民权、民族和人民生活,而且对于维护国家政权的安全稳定和一个国家的社会整体经济发展具有重要的影响。我国自深化改革开放以来,各届政治领导集体及其地方政府大都已经能够高度地重视这些政府组织机构的重要作用,并将这项工作纳入到了行政体制改革的重要内容,通过进一步加强对不同历史阶段和历史时期下我国形式和现状的分析研究,制定出了多套相应的机构改革方案。机构改革主要是指各级地方政府部门为了顺应我国特色社会主义政治经济建设与发展的趋势和需要,而对各级党政部门机构的管理制度、职责配置、机构建立、人才配备及其机构内部工作人员的组合方式、运行机制等做出的较大调节和变化[1]。据统计,我国自1982 年至今,已经先后进行了 8 次大型的国务院和地方政府部门体制机构改革[2]。
在众多政府机构中,食品药品监督管理部门不仅是保障我国食品药品安全的重要部门,其监管效能的好坏在一定程度上也直接影响着我国的党政形象。因此,不断以符合社会经济发展要求的机构改革方式提升我国食品药品监管机构的监管效能,成为了我国治国理政中重要的一环。在刚刚过去的二十几年里,我国食品药品监督管理部门曾多次地开展机构改革,但从之前运转的情况分析来看,还是存在着食品药品监管权责不明确、监督管理执行力度不强等问题。这就必然需要我们对食品药品监督管理体系进行更深入的改革和创新,让改革后的食品药品监督管理体系与当今社会的形式更加完美地匹配,让我国的全体人民在健康饮食和医疗用药方面都可以获得更多的安全保障。
2018 年 3 月,最新一次《国务院机构改革方案》正式向全国社会各界公布。该机构性体制改革实施方案中明确要求成立国家市场监督管理总局,不再保留原国家食品药品监督管理总局[3]。以该文件为起点,我国食品药品监督管理体制改革自 2018 年起又一次迈入了新的历史阶段。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
在当前的全球化大背景下,以现代化食品药品市场为基础的发达国家均通过立法的形式设置专门的政府部门,由此而产生出了发达国家统一性的食品药品监督管理体制。在该体制的作用下,不仅其执法效能远远高于世界上其他国家的水平,而且还能够在整合其执法资源的基础上实现规模经济,该模式在中国乃至全球都具备着深厚的基础[4]。Marks 从多种不同视角对食品以及药物相关行业发展进行了全面的专业评价[5]。JohnM.Vemno 等负责人的相关研究成果充分表明:中央及地方各级政府部门不仅可以通过将食品药物安全监督管理工作重新纳入一个面向社会学的安全监管服务领域,也基本明确了 FDA 对其承担责任所对应承担的权力界限[6]。现阶段国外学术界关于食品药物安全监督管理的研究重点表现在:如何设计健全的监督管理模式及建立健全的监督管理运行机制[7]。
(一)对食品药品安全监管模式的研究
美国食品药品监督管理局(FDA)是世界上第一个进行食品药品监督管理活动的机构,其设置的整体性监管组织机构被世界范围内的各个国家大力模仿,设计的科学技术标准也等同于当时的世界性标准[8]。近些年世界范围内医药行业的状况逐渐升温,FDA 的内部架构也在进行不断的改变和革新,其架构的创造和改变最基本的方向是保障美国人民的健康安全,监管的主线是保障市场上食品药品的安全[9]。
FDA 的管理和运行工作由美国联邦政府进行统一规划和调配[10]。其设置的办事机构总部在执法权上具有绝对独立性和高度的统一性,依靠这个机构,FDA 就可以做到对政府监督资源的最合理利用和分配,对政府监督管理工作的最优化和最佳效率,从而使整个美国都形成一个密不透风的监督网络体系[11]。
Aantle 说,当监督管理机构和部门过多地参与并投入到市场监督管理工作中时,往往也会带来职能之间的交叉和重叠状况[12]。美国的食品药品质量安全监督管理控制工作非常重视法律的作用,在其监管体系中法律法规和制度的覆盖面极广,当发生各类突发性的应急事故时他们可以做到有法可依[13]。再者,行业的自律性和组织功能的影响力也对 FDA 的监管提供了重要的保障[14]。
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第二章 S 省食品药品监督稽查总队机构改革的典型性分析
2.1 我国食品药品监督管理机构改革的演变历程
自改革开放以来,我国食品药品监管机构体制改革大约经历了 3 个阶段的演变[37]。
第 1 阶段:为 1978~1998 之间,此阶段为我国药品监督管理初步建立阶段。1978 年 7 月,国家医药管理总局正式成立,为国务院的直属事业单位,主要目标是结束存在的条块分割现状,形成统一的药物监管和服务体制,自此也揭开了我国对药物进行统一管理的历史新篇章。同时期,我国食品监督管理工作被卫生部牵头成立“全国食品卫生领导小组”,针对食品污染展开治理。之后几年时间,国家医药管理经历了几次直属领导部门的变换和调整后,开始步入有序成长阶段。1982 年,我国第一部食品法律《中华人民共和国食品卫生法(试行)》正式发布。1993 年,国务院正式撤销轻工业部,打破长久以来的政企合一体制,初步实行食品监管政企分开。1995 年,《食品卫生法》的正式颁布将我国的食品卫生安全监督管理工作正式推向以法律制度建设强化政府监管的关键阶段。
第 2 阶段:为 1998~2008 之间,此阶段为我国食品药品监督管理融合阶段。1998 年,我国首次将国家医药监管部门职权分开,强调了医疗药品的合法专业性,组成了新的国家药品监督管理局。2003 年 1 月,国务院通过政府机构管理体制重组改革,正式将国家食品卫生监管部门的监督管理工作职责纳入国家食品药品监管局,组建国家食品药品监督管理局,对全国各省市地区和省以下重点城市企业实行全国性的垂直综合管理,强化统一性的监督管理工作。此次机构改革虽然取得了显著的效果,但同时也暴露出了如权力高度集中、审批报批泛滥、权力寻租等诸多问题。2008 年,我国正式进入大部制改革的新阶段,食品药品监督管理工作也由原来的国务院直属部门改变为由卫生部进行直接代管,食品药品监督管理工作再次丧失了部门的规章和立法权,省以下的食品药品监管也进行了从传统的垂直综合管理向地方政府的分权治理转变,从此时起,我国政府部门进行规模性职能整合和机构重组的机构改革趋势初现端倪[38]。
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2.2 2018 年改革之前我国食品药品监督管理中存在的主要问题
机构体制改革的目标是我国为了适应不断发展和变化的社会主义市场经济而必须做出的相应调整,只有弄清楚机构体制改革过程中政府监管部门遇到的问题与困境,才能将机构体制改革的作用发挥到最大。我国的食品药品监督管理工作从首次设立国家医药监督管理总局以来,一直在进行药品监管、食品监管模式的探索与转变,而这些转变也还会随着我国体制改革的继续得以延申。但从之前二十几年的改革进程来看,每一次的改革都伴随着旧问题的改善与新问题的产生,此次改革也不例外[39]。2018 年机构管理体制制度改革之前,我国各个行政区域内的食品药品实行由国家食品药品监督管理总局统一组织和领导,各个地区及省市按照其职权归属进行统一化管理的原则,对本行政区域内的食品药品行业进行统一的监督管理。食品药品监督管理机构在逐步整合过去分散的食品药品监督管理职能的同时,也将部分食品药品审批管理权限进行逐步取消、下放及整合,以着重提升我国食品药品安全质量的管理水平,力图构建统一、权威、专业的食品药品监督管理体系。但是,从之前食品药品实际监管运行情况来看,2018 年机构体制改革之前,我国食品药品监督管理工作仍然存在许多不足。
2.2.1 监管权利分散问题仍然存在
自 2013 年机构体制改革以来,我国重新组建的国家食品药品监督管理总局,将原食安委、原工商行政总局、原质监总局中的部分食品监管职能职责进行了整合,食品其他环节的监管也相应细分了不同的监管部门。但由于食品安全监管的内容涉及从食品生产到加工、食品流通、食品包装材料销售到食品安全卫生等多个环节,而负责对其进行监督和管理的机构除了食品药品监督管理部门之外,还包括质监局、工商局、商务厅等多个行政管理部门。虽然食品安全监管在一定的程度上拥有了比之前更多的监管部门和机构,监管的全面性也已经进行了有效的改善和提高,但在实际进行监督管理的过程中,却由于监督管理权力的分散、监督管理中各个环节的交叉以及涉及监督管理的其他部门众多等原因,当市场中一旦出现食品安全监管的问题时,却表现出各个部门各自为政、没有统一有效的监督管理措施和及时有效的处理问题的解决方案、各个行政部门的信息接收不对等、部门间沟通不及时不顺畅、甚至可能出现相互推诿等一系列状况,致使在监督管理层面来说无法真正做到对食品安全监管的整个工作流程进行全方面和总体性的把控[40]。
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第三章 S 省食品药品监督稽查总队机构改革的案例描述.......................................14
3.1 S 省食品药品监督稽查总队机构改革的背景.................................14
3.2 S 省食品药品监督稽查总队机构改革的重要性与必要性............................15
第四章 S 省食品药品监督稽查总队机构改革机构设置分析.............................23
4.1 S 省食品药品监督稽查总队机构改革优化机构设置的重要作用................23
4.2 S 省食品药品监督稽查总队机构改革优化机构设置的关键性分析............23
第五章 S 省食品药品监督稽查总队机构改革权责配置分析.....................................29
5.1 S 省食品药品监督稽查总队机构改革明确权责配置的重要作用................29
5.2 S 省食品药品监督稽查总队机构改革明确权责配置的关键性分析............29
第七章 S 省食品药品监督稽查总队机构改革的启示
7.1 机构改革需要顺应社会发展,及时调整改革方向
2018 年政府机构体制改革之前,国家提出的“放管服”改革要求已进行到了一定的阶段,“放管服”改革在某种程度上也助推了我国大市场化和综合监管理念的形成;其次,基于党和国家对加快建立统一权威的监管制度建设的要求,近年来许多地方和省市的基层监管部门已开始了工商、食药监和质监局“三合一”的综合监管改革探索[63]。由此我们可以清楚地看出,食品药品监督管理纳入市场监管局进行大市场综合监管已经成为了一种必然趋势;最后,从目前我国产业发展的现状情况分析来看,经营主体多数是规模相对较小、数额众多、布局分散且无序的,其集约化、专业性程度相对较低,综合性监督管理的模式在很大程度上更加适应我国现阶段的实际和国情要求[64]。基于以上各种原因,此次 2018 年机构体制改革作出的全国工商、质监、食药监三局合并,同时又充分考虑到了药品监督管理的特殊性,而在省级层面单设药品监管局的全新部署方案,其实也是国家行政部门顺应社会发展趋势,及时调整改革方向的有力举措。
此次政府部门机构体制改革,不仅是为了实现传统意义上的三局合并,还把国家行政部门的反垄断、物价管理、标准化等行政机关的职能也都纳入到了市场监督管理局的职责之中,一定程度上是为了实现市场监督管理局的政策统一、权威监管体制制度的建设[65]。经过此次行政部门的机构体制改革之后,完全纳入了市场监督管理局的食品药品行政监管职能通过市场监管局的综合行政管理更加趋于系统化的统一和协调,各个监督执法环节更加紧密有序,监督执法的成本进一步减少,综合行政执法的效率得到了有效提升。
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第八章 结论和展望
8.1 结论
通过上文分析,不难看出当今我国政府部门和机构的改革必然是与经济社会的发展及其改革开放的推动进程相适应的,而这种机构体制的改革也必然是在实际工作中重新促进政府权力的分配与机构职能的转变。机构改革不但是一个精兵简政的过程,主要也是一个政府权力和职能的转变过程,政府通过将部分权力和职能的实现交给市场来精简权力,从而进行政府权力的优化配置管理达到提高政府行政效能的目的。在中国历次食品药品政府机构改革及 2018 年 S 省食品药品监督稽查总队机构改革中,均是由国家政府首先推动,然后再在全国范围内进行具体的实施。机构改革时,不仅要考虑市场因素,也需要将为人民服务的宗旨贯穿于机构改革的整体进程中,始终将服务型政府作为政府职能调整的最终方向。在机构改革的过程中,各个政府部门都应该严格遵守相应的市场规律。既需要综合考量外部环境的影响,结合新公共管理思维的内容按照科学的组织变革理论有目的、有计划、有步骤地实施组织机构改革,在进行组织机构改革过程中遇到阻力与困难时,更需要合理地运用组织变革的策略,采取正确的应对措施来消除变革阻力和增强变革动力。
本文以 S 省食品药品监督稽查总队 2018 年的机构体制改革为主要研究对象,通过对本次机构体制改革的重要性及必要性、改革的背景、依据、目标任务、采取措施及改革前后的对比等案例详情进行了整体描述,对机构体制改革中优化机构设置、明确权责配置、完善运行机制等方面问题进行了综合分析,总结得出了机构体制改革需要及时探索新的监管模式、要进行合理的组织机构调整、要理顺本部门及上下级间的权责配置、要优化同级部门间的职责划分、要打造全覆盖式监管体系、要创新现代化管理运行方式等机构改革经验,分析得出了机构改革过程中需要顺应社会发展、及时调整改革方向,机构改革过程中需要继续深化研究、进一步推动职能转变,机构改革过程中需要科学合理规划、进一步完善机构设置等机构改革启示。
参考文献(略)