本文是一篇审计论文，本文在对预算绩效审计相关文献资料进行比较系统梳理的基础上，实地走访一些乡镇，与乡镇财政所预算编制人员、县审计局乡镇审计人员以及县财政局人员深入沟通，对乡镇预算绩效及其审计等概念进行详细剖析。
第一章绪论
第一节研究背景与研究意义
一、研究背景
绩效审计起源于20世纪40年代，其主要依据有效的证据，对一项经济活动利用各种资源的有效性以及经济性、效率性、效果性，进行评价并发表独立意见。绩效审计的主要目标是经济性、效果性、效率性以及在1989年加拿大学者丹尼斯·普瑞斯波提出的环境性和公平性。在绩效审计发展的过程中，预算绩效审计逐渐萌芽并发展起来。预算绩效审计的出现是为了解决传统预算制度的问题，传统预算制度主要关注预算的编制和执行情况，而忽视了预算目标的实现情况。预算绩效审计通过对预算目标的实现情况进行评估，可以更全面地了解组织的绩效情况，为决策提供更准确的依据。1983年，英国颁布了《国家审计法》，授权检查、评价政府使用资源的经济性、效率及效果，英国国家审计署又先后发布了一系列关于预算绩效审计指南和规范性文件，对推动预算绩效审计的发展起到了促进作用。2003年，中央政府印发了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定正式提出“建立预算绩效评价体系”这一设想，自此，全国预算绩效改革拉开序幕。
开展预算绩效审计有助于充分发挥审计在建设预算绩效管理体系过程中的监督作用，强化绩效理念，促进财政资源优化配置，助力政府提升科学化、财政管理精细化，加快财政体制现代化建设。2018年，中共中央、国务院印发了《中共中央、国务院关于全面推行预算绩效管理的意见》，首次提出“三全体系”这一概念，该概念是指在构建全面预算绩效管理模式时，绩效管理过程中需全面纳入政府预算、部门（单位）预算、政策预算和项目预算；而在预算编制、执行、监督的过程中应深度融入绩效理念和方法，构建事前、事中、事后闭环绩效管理体系和全流程预算绩效管理链条。《意见》也对政府审计部门提出了履职监督职责要求。《2020年中央决算报告》提出，要把预算执行结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，加强与全国人大常委会预算工作委员会的配合与审计单位进行沟通协调，对审计发现的突出问题提出整改建议。
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第二节文献综述
一、关于政府预算绩效审计的研究
在审计内容上，Mujennah等（2019）在《基于绩效的预算作为地方政府问责制的监督》中，论述了绩效预算和内部控制制度对地方政府机构绩效问责的积极作用。郑石桥（2020）认为绩效审计本质上仍然属于审计范畴，因为其具有传统财政审计的监督、评价和鉴证职能等一般特征，但郑石桥也指出了绩效审计与传统财政审计的不同之处：绩效审计的重点是绩效信息，监督的对象是效率和行为，评价的对象是绩效水平，鉴证的对象是信息的真实性。陈英姿、江景叨等（2020）则对政府预算绩效审计提出了具体要求，他提出要开展预算绩效管理链条审计，加强对预算编制、执行环节、决算评价环节和结果运用环节的审计。马丽（2021）对新型城镇化下的政府绩效审计提出了一些建议，她认为政府绩效审计内容应包括财务业绩审计、社会效益审计、制度和政策效益审计，其中财务业绩审计应涉及成本收益、资金到位和资金使用三个方面。张丹（2022）提出预算绩效审计应与经济责任审计的内容相联系，可从建立经济绩效、财务绩效、管理绩效与生态绩效定量指标、项目管理水平、综合社会贡献、发展潜力与创新能力、可持续影响力和满意度几个方面进行评价。
随着政府预算绩效审计的发展，乡镇财政及绩效审计的重点逐渐由乡镇财政收支情况的监督和管理过渡到资金绩效的审计。卢明坤（2019）提出要完善财政资源与行政权力相匹配的预算管理制度，在实施项目之前合理进行预算，再进行合理的支出，在预算支出上，要和财政收入相匹配；刘锡平（2021）指出在推动基层财政资金规范管理和安全防范的同时，要加强预算约束，要求对于预算资金进行全方面审计的同时，把预算资金绩效作为重点进行审计，以使预算绩效监督贯穿在整个预算流程中并成为一种常态，而审计报告也要着重于预算绩效管理和资金效益实现两方面，以达到有效的审计整改。刘庆华（2021）认为乡镇审计活动的预算审计筹化、审计计划执行已经成为乡镇审计活动的重点之一，而乡镇财政审计的有效与否直接关系到乡镇财政资金的使用效率高低，因而转变乡镇干部经济责任审计的形式势在必行。王洪岩（2022）也提出要重视乡镇财政资金监管中资金运用的效率，倡导应用“先评审，后拨付；先审计，后结算”的原则，以提升乡镇财政资金的使用效益。
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第二章相关概念、理论基础和法律法规
第一节相关概念
一、财政预算
最初由威廉·格莱斯顿（William Ewart Gladstone）于1853年的财政预算案中提出，他强调并详细阐述了财政预算的重要性和必要性2。在中国，财政预算主要是指在一定时期内，政府根据本级政府的总体经济情况及社会发展的规划，对本级政府的财政收支进行预先安排和计划，以达到控制和管理财政收支的一种重要工具。
财政预算是政府财政管理的核心，是我国宏观经济调控和社会管理的重要手段之一。财政预算在政府财政管理中的特点主要有四个方面：1.预先性：财政预算是对未来一定时期财政收支情况的预先安排和计划，具有预先性和前瞻性；2.统筹性：财政预算是政府对全国财政收支的统筹安排和控制，具有整体性和协调性；3.强制性：财政预算是政府对财政收支的强制性安排和控制，具有强制性和约束力；4.可调性：财政预算是政府对财政收支的调控工具，具有灵活性和可调性，可以根据实际情况进行调整和变更。
财政预算一般包括收集和分析财政数据、编制、审批、执行、决算五个步骤。根据中国预算法的要求，每一个步骤都应严格、准确得执行，在编制开始阶段，应根据上级政府制定的预算编制指导意见，认真收集和分析本级政府的财政相关数据和政策要求，基于此，预算管理部门确定年度财政支出总额，再按职能部门确认最初分配方案后，交由各支出部门提出反馈意见，最后，根据反馈意见进行预算草案的修改和编制。本级预算管理部门对草案进行评审形成初步决议后，进入本级人大审批，本级人大批准后才成为具有法律效力的正式的财政预算。在财政预算执行过程中，依法及时、足额地完成财政收入计划，根据预算进性财政拨款，对于执行中出现的预算偏差，应及时有效调整，调整方案应经相应权力机关批准后执行，年终编制决算报告，交立法机关审批。
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第二节理论基础
一、国家预算理论
国家预算理论是研究国家财政收支、预算制度和预算管理的科学理论。它主要关注国家预算的编制、执行和监督，以及预算对经济、社会和政治的影响。国家预算理论的核心问题是如何实现国家财政资源的有效配置，以促进国家经济社会的可持续发展。
国家预算类别的划分主要有两种：一种是基于形式上的差异，国家预算可分为单式记账预算和复式记账预算。单式预算是指国家财政收支计划以统一的形式反映，复合预算是指国家财政收支计划以两个以上的表反映；另一种是基于内容的差异，国家预算分为增量预算和零基预算。增量预算是指新财政年度与上年相比进行调整收支计划，以执行数量为程度指标基础，综合考虑当年实际情况进行相应调整；零基预算是指仅根据明年实际情况确定财政收支计划，其是根据当前经济发展实际，没有考虑以前的财政收支状况。随着预算绩效管理的提出，零基预算越来越得到重视，因其可根据具体情况及时调整，从而提升了财政资金绩效水平。
在我国，从新中国成立至今，中国经济社会不断发展和完善，立足于不同时期的不同经济情况，国家预算理论发展历程经历了从计划经济到市场经济、从中央集中控制到地方自治、从单一目标到多元化目标的转变，总体来说，经济发展历程大体分为以下四个阶段，如下表：
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第三章我国乡镇预算绩效审计现状........................17
第一节我国预算绩效审计发展的历史进程...........................17
一、效益审计阶段...........................17
二、绩效审计阶段........................17
第四章乡镇预算绩效审计评价指标体系构建................25
第一节乡镇预算绩效审计评价指标体系构建思路与原则...............25
一、评价指标体系构建思路.......................................25
二、评价指标体系构建原则.........................26
第五章案例分析：2022年H乡预算绩效审计...............41
第一节H乡概况及预算绩效情况...................................41
一、H乡概况................................41
二、2022年预算绩效情况.....................42
第五章案例分析：2022年H乡预算绩效审计
第一节H乡概况及预算绩效情况
一、H乡概况
（一）地理环境
H乡地处安徽省某县城西北部，共有21个村子，辖区总面积为154.45平方千米，东西最大距离为18.2千米，南北最大距离为12.1千米。H乡地处属淮北平原，地势平坦，温带季风气候，年平均气温15℃，年平均降水量900毫米，耕地面积15.6万亩，农作物丰富，并且境内河道长14.4千米，河段平缓。
（二）人口情况
2022年末，H乡辖区总人口80361人。男性39473人，占49.12%；女性40888人，占50.88%。总人口以汉族为主，达80253人，占99.87%；回族108人，占0.13%。城镇人口5254人，占全人口比例为6.54%。
（三）经济发展情况
2022年末，H乡市场主体2293个，其中企业数量为260个，占比11.34%，规模企业以上企业一个，经济总量比较小，该区的经济总产值为8.53亿元。2022年H乡财政总收入为443.2万元，同比增长15.98%。
（四）民生发展情况
2022年末，H乡有小学6所，在校生6954人，小学适龄儿童入学率100%；初中5所，在校生41570人，初中适龄人口入学率、小升初升学率、九年义务教育覆盖率均达了100%。2022年全乡民生类支出2127万元,其中农村最低生活保障户数1245户，支出968.59万元；农村五保供养561人，支出565.04万元。
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第六章总结与展望
第一节本文的总结
全面实施预算绩效管理已成为我国优化财政资源配置、提升政府公共服务质量的关键举措，而预算绩效审计在这项举措中发挥着重要作用，通过对预算绩效管理“三全体系”的有效监督，及时发现突出问题，推动预算绩效管理更加规范透明、科学，使政府预算绩效管理水平逐步提高。
现有政府预算绩效审计评价研究多集中在省市级层面，而乡镇政府层面较少。乡镇层面与省市级层面在预算活动上存在着巨大差异，在预算规模方面，乡镇级的预算规模通常远小于省市级的；在预算编制方面，省市级的预算编制通常更为复杂，而乡镇级别的预算编制则相对具体，主要考虑本地区的实际需要和财政收入；在预算执行方面，省市级的预算执行通常需要经过多级审批，而乡镇级别的预算执行则相对灵活，可以根据实际情况进行调整；在预算监控方面，省市级的预算监控通常更为严格，而乡镇级别的预算监控则相对较弱，主要依赖于上级政府的监管。同时，乡镇作为我国最基层的政府机构，虽小但肩负着我国乡村振兴最艰巨的任务，所以有必要加强乡镇政府预算绩效审计的研究探索，进一步拓展预算绩效审计理论的研究范畴。本文依托国家预算理论、绩效理论和政府审计等理论，对乡镇预算绩效审计发展的问题以及原因进行了研究，发现最突出的问题是缺乏一套适合乡镇政府特色的预算绩效审计评价指标体系，因此，本文对此展开了研究，形成如下结论：
第一、各级审计机关多从省、市层面对预算绩效管理制定了相关政策，而缺乏乡镇一级预算绩效审计的规范和条例，对于乡镇预算审计工作的重视不足更是导致专门的乡镇预算绩效审计部门行政职能的不完善及专业人员的欠缺。以上原因致使现有的乡镇预算绩效审计评估指标缺乏针对性和科学性，未基于乡镇实际情况，因而难以反映乡镇预算执行情况的变化及效益，无法适应新形势下的预算绩效审计要求。
第二、本文梳理相关文献，实地走访乡镇，与预算编制及审计相关人员互动交流探讨，以《预算绩效评价共性指标体系框架》为指导，初步构建了乡镇政府预算绩效审计评价指标体系，运用了层次分析法，将体系划分为目标层、准则层、要素层、指标层四个层级，综合采用定量与定性指标，使评价过程更加科学和可操作，有利于指导乡镇政府的预算管理工作。
参考文献（略）