某市交通统一管理综合执法的模式研究

一、引言

    高速公路作为公共产品,具有自身的独特性,除了追求经济效益外在很大程度上还要注重社会效益,实现两者兼顾,这就要求高速公路交通管理体制必须具有整体性综合性!统一性,各项管理职能互相作用!互相促进,整个管理体系规范有序地运转。

   (一)研究目的

     高速公路交通管理体制是政府管理职能在公路交通领域的体现,这也是政府管理社会公共事务的权力与责任在行政管理部门的具体表现属于交通公路行政管理职能的是:由公安部门交通警察负责的交通秩序，交通安全。车辆牌证发放等管理职能;由交通部门的路政负责公路的路产路权运政负责营运车辆的运输管理及稽征负责养路费的规费征收管理职能等。但是,因职能交叉。机构重叠,造成现在的交通管理出现政出多多头执法等弊端目前我国高速公路迅猛发展,至2010年底,全国高速公路通车里程己达到6.5万公里,居世界第二,建设速度与通车里程均呈几何级数递增见,建设成就令世界瞩目,在现代市场经济社会中发挥着举足轻重的作用,但因以上提及的弊端,各种管理矛盾与管理冲突不断发生,直接影响了高速公路的公共效益的充分发挥。
     为了解决以上问题,国家行政学院于1998年秋成立了中国道路交通管理体制改革研究。课题组,进行调查研究;交通部公路所交通运输经济室开展了，十一五高速公路交通管理体制研究的重大课题,都对我国的高速公路交通管理体制改革提出了不少好的建议和思路"应该来说,这次研究在参考了发达国家和地区相关成功经验的基础上,充分考虑了我国的国情尤其是道路交通管理的现状,同时结合了经济社会和交通事业的发展趋势,设计出的改革建议方案比较符合中国实际!具有可行性和可操作性,但是这些方案更多的是针对存在的问题进行的定性分析,缺乏理论的支撑。
重庆市高速公路交通管理体制的统一管理!综合执法模式是一项新的改革之举,它整合了原来分属两个部门的四支执法队伍和四项高度关联的职能,由隶属于交通一个部门一支执法队伍即重庆市高速公路行政执法总队全面履行综合执法管理"笔者参加工作10年以来,有幸参与和见证这一综合执法工作"因而,通过笔者的大量实证调查,并结合公共管理的相关知识,着重从重庆市高速公路交通管理所具有的特性入手,运用行政组织理论，系统和权变理论,通过理论研究和实证分析,提出我国高速公路交通管理体制改革思路,为改革现行管理体制，提高管理效能起到抛砖引玉的作用。...........
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二、国内外高速公路交通管理体制分析

   (一)中国道路交通管理体制基本情况

    中国道路交通管理体制的沿革道路交通及其管理在社会经济发展过程中,特别是在发展市场经济的进程中有着非常重要的作用"我国道路交通管理体制的三个发展阶段。
第一阶段。两家分管0(1949一1984年):这一阶段,我国道路交通管理由交通部与公安部门在不同的区域实行/两家分管0"新中国成立初期,全国的道路交通管理由交通部门负责,仅有18个大中城市的交通监理(车辆管理!驾驶员管理与交通秩序管理)由公安部门管理。
    第二阶段。三家分管0(1984一1986年)"这一阶段,我国道路交通管理体制的主要特点是,基本土形成了以交通部门管理为主,实行交通部门，公安部门与农机部门分别管理不同地区或不同领域的格局"具体做法是,对公路和中小城市以交通部门管理为主，对大中城市以公安部门管理为主，而农村则以农机部门为主，实行三家分别管理。   
     第三阶段:“两家共管”(1986年至今)。这次改革从原则上赋予了公安机关统一负责全国城乡道路交通管理的职责，实行道路交通安全由公安部门负责，道路交通管理的其他要件主要由交通部门负责的“两家共管”体制。这次改革的特点在于，主要针对道路交通安全路面执法主体予以了明确统一，但对道路规划、道路建设，特别是路政管理、运政管理、稽征管理、运输经济发展等同为道路交通管理体制下的众多内容，并没有涉及。道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、稽征管理等职责依然属于交通部门，甚至农机部门也还享有拖拉机的“委托”管理权。

2.中国道路交通管理体制的现状

    目前，我国道路交通管理体制基本上是沿用1986年以来形成的“两家共管”模式。这种模式主要依靠警察的执法强制力，在交通管理设施陈旧、管理手段落后、科技含量低的情况下，保证了处理交通事故、维护交通秩序的执法力度，促进了以保证公路畅通、降低交通事故为主的交通安全法制的建设。...........
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三、重庆市高速公路交通管理体制分析...................13
    (一)系统权变理论分析.........................................................................................14
      1.从环境超系统的角度进行分析....................................................................14
      2.从目标价值分系统的角度进行分析............................................................16
      3.从管理分系统的角度进行分析....................................................................17
    (二)行政组织构成要素实证分析.........................................................................18
        1.重庆市高速公路交通管理体制的组织职能...................................................... 19
        2.重庆市高速公路交通管理体制的组织机构...................................................... 23
      3.重庆市高速公路交通管理体制的运行程序...................................................... 24
    (三)重庆市高速公路交通管理体制存在的问题:................................................... 26
四、我国高速公路交通管理体制的改革方向.............................................................. 27
    (一)重庆市高速公路交通管理体制实践的启示....................................................... 27
    (二)国外经验对我国道路交通管理体制改革的启示............................................... 28
    (三)我国高速公路交通管理体制改革的必要性和可行性分析............................... 28
        1.我国高速公路交通管理体制改革的必要性...................................................... 28
        2.我国高速公路交通管理体制改革的可行性...................................................... 29

五、结论—确立适合我国国情的高速公路交通管理体制

        1.高速公路交通管理体制改革的基本思路

    通过以上部分的介绍、分析和阐述，根据中央所倡导的体制改革与体制创新精神，容者认为，我国高速公路交通管理体制应该在已有的综合执法的基础上再向前迈进一步，即行政决策与行政执执法相分开、权责一致、精简高效、统一效能的原则，将公安、交通等有关行政部门在高速公路交通管理方面的执法职能进行合并，依法重新建立专门负责有关高速公路交通执法的相对独立的机构即高速公路巡警。

    2.高速公路巡警法定机构建立方案的基本内容构想:

    (1)职责设计。高速公路巡警的职责是执行国家有关高速公路的法律、法规。从交通部门划入职能是:高速公路的路政、运政管理、稽征、收费稽查、标志标线和交通设施管理。从公安部门划入的职能是:负责维护高速公路治安、交通秩序、处理交通事故、保障交通安全畅通。高速公路巡警法定机构与高速公路经营企业严格实行政企分离，互不隶属，相互支持。
    (2)组织形式。由省(直辖市)级人民政府按照执法职能、执法主体和执法机构“三位一体”的原则，设立高速公路巡警法定机构，统一承担省(直辖市)级行政区域内的高速公路交通管理。它隶属于交通部门或公安部门，或者是单独设置。按照省总队管面、支队管片(大队管段)二级(三级)进行垂直管理，统一负责各条高速公路的路政、运政、征稽、交通安全和治安管理(仅负责高速公路建筑控制区内的治安先期处置)，以实现统一指挥强化管理的目的。
      (3)编制管理。根据《公务员法》的规定，行政执法是公务员的一种，所以高速公路交通管理法定机构执法人员编制由省级政府部门统一核定，高速公路交通管理法定机构人员从现在的交通行政执法大队与公安交警中择优录用，竞争上岗。
    (4)经费来源。经费按收支两条线的原则，由财政统一划拨，从体制上结束以前那利，因为部门之间经费标准确定、经费划拨意见不一而带来的摩擦与冲突。