1.绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
根据我国脱贫攻坚的相关数据统计，目前在我国的农村地区缺乏灌溉条件或者设施的“望天田”的数目依旧在上亿亩的规模，同时，在过去的农村建设过程中形成的相关灌溉渠道已经到了需要进行修缮维护的时期。这就使得我国农村水利建设项目的投资依然具备长期化的态势。目前已经建成的 10 亿亩的灌溉面积之中，有超过 60%以上的灌溉面积仍然能在使用较为传统和落后的灌溉方式，农田的水利建设的滞后严重的影响了我国的脱贫攻坚战略和新农村战略的深化推进[1]。对于农村的未来发展而言，水利是构成农村基础农业发展的关键性因素，水利在发展农业生产和改善我国农民生活之中占据着核心的地位。我国目前农村水利工程遍及全国各地，这项群众性的工程事业在保证资金使用合理高效的情况下顺利推进是决定我国社会基础是否稳定的一个关键要素。所以，农村水利工程项目具备同一般的工程项目所不同的一些特征，其造价管理受到了来自于政府方面的高度关注。
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
根据我国脱贫攻坚的相关数据统计，目前在我国的农村地区缺乏灌溉条件或者设施的“望天田”的数目依旧在上亿亩的规模，同时，在过去的农村建设过程中形成的相关灌溉渠道已经到了需要进行修缮维护的时期。这就使得我国农村水利建设项目的投资依然具备长期化的态势。目前已经建成的 10 亿亩的灌溉面积之中，有超过 60%以上的灌溉面积仍然能在使用较为传统和落后的灌溉方式，农田的水利建设的滞后严重的影响了我国的脱贫攻坚战略和新农村战略的深化推进[1]。对于农村的未来发展而言，水利是构成农村基础农业发展的关键性因素，水利在发展农业生产和改善我国农民生活之中占据着核心的地位。我国目前农村水利工程遍及全国各地，这项群众性的工程事业在保证资金使用合理高效的情况下顺利推进是决定我国社会基础是否稳定的一个关键要素。所以，农村水利工程项目具备同一般的工程项目所不同的一些特征，其造价管理受到了来自于政府方面的高度关注。
1.1.2 研究意义
农村水利工程是一种处于基层的工程类型，一方面，由于所处环境偏远，运用的造价管理方法更新换代慢，比较落后；另一方面，由于基层建设程序和制度的不完善，农村水利工程的整体管理结构出现漏洞，无法很好的衔接，再加上由于基层管理人才较少，管理形态也比较散漫，种种原因造成国家资金在农村水利工程这一块出现大量流失。随着我国建筑行业的不断发展以及建筑市场的不断规范，政府投资项目审计得到了应有的重视，政府投资审计是一个全面而复杂的工作，往往要审核从可行性研究到竣工验收及投入使用等诸多环节，为农村水利工程的事前、事中、事后各个阶段起到监督作用，从而改变农村水利工程因地处基层而“天高皇帝远”的造价失控状态，因此，政府投资审计在农村水利工程造价管理中的应用研究具有重要意义。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外农村水利工程研究现状
许多国家农村水利建设与管理经过多年的发展与规划已形成一套完整、合理、科学的体系。他们非常重视农村水利建设，从融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与等多方面协调管理，值得我们学习借鉴。
德国的水利工程管理实行了分级管理体制，依次为联邦环保局、州环保局和水利协会，其各级部门职责明确、政企分开，分工明确。水利工程建设投资和运行管理多是由水利协会等社会团体筹集并使用，政府视其公益性所占工程效益的比重给予一定补偿。该国还十分重视工程管理技术的推广应用，制定了国家标准、行业标准、技术手册以及公报等，对于一些新技术、方法等会先通过发布公报的形式在协会内部交流。
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2.2 工程造价管理的相关理论
2.2.1 工程造价的定义
站在投资方的层面：工程造价是在一个建设项目完成后，需要的所有固定资产支出。换言之，通过计划生产，投资方支出资金，从而形成的固定、无形以及递延资产价值的一次性投资费用总额[10]。
站在供给方的层面：工程造价是工程项目的建设价格，也就是承包商运用招标、投标等途径，在交易过程中，形成的工程承包合同价、建设工程总价。
2.2.2 工程造价管理
工程造价管理是指依托先进的管理方法和手段，最终实现节约资金、提高投资回报，达到造价控制的目的。
（1） 我国传统工程造价管理
我国传统工程造价管理沿用的是前苏联计划经济下的造价管理模式，管理核心是定额。由于涉及到建设工程不同阶段，部门的各自独立，使得管理部门“各自为政”，涉及管理层繁多，虽最终目标都是造价控制，但各部门的规章制度、效率、使用方法、控制比例各有千秋，得到的造价管理结果无法得到保证[11]。
从建设工程的全过程来看，造价管理由估算过程、概算过程、预算过程、定价过程、结算过程、决算过程六个过程构成，每个过程对应工程建设的不同活动，每个活动又由不同的分过程组成，其中，最底层的造价过程直接影响造价管理结果，建设工程全过程造价管理过程如图 2-2 所示[12]。
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3.我国基层政府投资审计管理和农村水利工程造价管理现状分析 ........................ 11农村水利工程是一种处于基层的工程类型，一方面，由于所处环境偏远，运用的造价管理方法更新换代慢，比较落后；另一方面，由于基层建设程序和制度的不完善，农村水利工程的整体管理结构出现漏洞，无法很好的衔接，再加上由于基层管理人才较少，管理形态也比较散漫，种种原因造成国家资金在农村水利工程这一块出现大量流失。随着我国建筑行业的不断发展以及建筑市场的不断规范，政府投资项目审计得到了应有的重视，政府投资审计是一个全面而复杂的工作，往往要审核从可行性研究到竣工验收及投入使用等诸多环节，为农村水利工程的事前、事中、事后各个阶段起到监督作用，从而改变农村水利工程因地处基层而“天高皇帝远”的造价失控状态，因此，政府投资审计在农村水利工程造价管理中的应用研究具有重要意义。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外农村水利工程研究现状
许多国家农村水利建设与管理经过多年的发展与规划已形成一套完整、合理、科学的体系。他们非常重视农村水利建设，从融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与等多方面协调管理，值得我们学习借鉴。
德国的水利工程管理实行了分级管理体制，依次为联邦环保局、州环保局和水利协会，其各级部门职责明确、政企分开，分工明确。水利工程建设投资和运行管理多是由水利协会等社会团体筹集并使用，政府视其公益性所占工程效益的比重给予一定补偿。该国还十分重视工程管理技术的推广应用，制定了国家标准、行业标准、技术手册以及公报等，对于一些新技术、方法等会先通过发布公报的形式在协会内部交流。
日本在第二次世界大战后百废待兴，致力于解决人民的温饱问题，开展河川整治，修建大型水利工程，鼓励开垦种植，进行沟田路渠统一规划治理，开展适应机械化耕作的大规模土地改良。一方面注重农田水利的生态功能，如改善水质、美化景观、提供生物多样性等，一方面强调农业农村的综合治理，通过农业生产基础设施建设，增强农业生产能力，提高粮食自给率，通过农村生活环境治理，建设充满活力的宜居农村，通过农村的保护和管理项目，保护国土资源，合理管理现有农业设施。日本对水权实行的是转让制度，用以缓和农业用水的紧张状况，他们的做法是城乡互助，利用城市的优质资金、资源帮助农村改造升级水利灌溉设备，提高农业用水利用率，因此节省下来的水资源则可供城市使用。
美国的农村水利大规模发展仅 100 多年，全美有十多个从事农田灌溉试验研究中心，通过观测试验改进灌水技术、方法，给农民提供信息技术服务，并无偿培训农民；此外，政府还向农民提供灌溉气象服务，每天气象信息系统收集各地气象、土壤信息，然后网络传输给农民。美国的产权制度健全，农村水利工程产权遵循“谁投资，谁所有”的原则，大型灌溉工程由联邦和州政府投资建设管理，产权归联邦或州政府所有，当有私人资本参与，根据股份划分产权，单个农户收益的工程产权归农户所有，为了鼓励农民兴建水利工程，联邦政府通常采取向农民赠款建设工程的办法，一般赠款额为工程总投资的 20%。
美国的农村水利大规模发展仅 100 多年，全美有十多个从事农田灌溉试验研究中心，通过观测试验改进灌水技术、方法，给农民提供信息技术服务，并无偿培训农民；此外，政府还向农民提供灌溉气象服务，每天气象信息系统收集各地气象、土壤信息，然后网络传输给农民。美国的产权制度健全，农村水利工程产权遵循“谁投资，谁所有”的原则，大型灌溉工程由联邦和州政府投资建设管理，产权归联邦或州政府所有，当有私人资本参与，根据股份划分产权，单个农户收益的工程产权归农户所有，为了鼓励农民兴建水利工程，联邦政府通常采取向农民赠款建设工程的办法，一般赠款额为工程总投资的 20%。
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2.理论基础
2.1 政府投资审计相关理论
2.1.1 政府投资审计的概念
政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。
政府投资审计在政府投资项目中运用十分广泛，它能够针对工程建设的特殊性，发挥审计的实用性和有效性，利用监督职能有效制止盲目建设，节约建设资金，保证投资来源正当、使用合理，改善原有生产力布局，提高经济效益。
2.1.2 政府投资审计的模式
《审计法》第二十三条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”这也就是说我国政府投资项目的全过程都在审计的监督范围之内[7]。政府投资审计按照介入时间可划分为竣工后审计和跟踪审计。
（1）竣工后审计。也称为竣工结算审计，是建筑工程项目审计工作中必须要把握好的最后关隘。工程竣工验收后，被审计单位必须向审计人员提供项目的全套资料，审计人员要对施工单位所报的工程量、设备材料价格、隐蔽工程记录、变更等从投资决策阶段到竣工验收阶段的各项文件进行审查、审核。
（2）跟踪审计。跟踪审计的范围更广，它不仅拥有审核从项目立项到竣工结算各阶段的文件的权力之外，还能在每项建设活动发生后，利其监督职能，间接达到对每项工作的指导、修正，从而使整个项目流程的规范化、投资的合理化大幅度提高，有效减少在之后建设活动出现难以预料的问题。
一个完整的建设工程涉及大量的文件资料，这些全部构成审计机关审核的对象，按照文件类型划分，庞大的审计资料可分为八个部分，文件目录见表 2-1。2.理论基础
2.1 政府投资审计相关理论
2.1.1 政府投资审计的概念
政府投资审计是指审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。
政府投资审计在政府投资项目中运用十分广泛，它能够针对工程建设的特殊性，发挥审计的实用性和有效性，利用监督职能有效制止盲目建设，节约建设资金，保证投资来源正当、使用合理，改善原有生产力布局，提高经济效益。
2.1.2 政府投资审计的模式
《审计法》第二十三条规定：“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”这也就是说我国政府投资项目的全过程都在审计的监督范围之内[7]。政府投资审计按照介入时间可划分为竣工后审计和跟踪审计。
（1）竣工后审计。也称为竣工结算审计，是建筑工程项目审计工作中必须要把握好的最后关隘。工程竣工验收后，被审计单位必须向审计人员提供项目的全套资料，审计人员要对施工单位所报的工程量、设备材料价格、隐蔽工程记录、变更等从投资决策阶段到竣工验收阶段的各项文件进行审查、审核。
（2）跟踪审计。跟踪审计的范围更广，它不仅拥有审核从项目立项到竣工结算各阶段的文件的权力之外，还能在每项建设活动发生后，利其监督职能，间接达到对每项工作的指导、修正，从而使整个项目流程的规范化、投资的合理化大幅度提高，有效减少在之后建设活动出现难以预料的问题。
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2.2 工程造价管理的相关理论
2.2.1 工程造价的定义
站在投资方的层面：工程造价是在一个建设项目完成后，需要的所有固定资产支出。换言之，通过计划生产，投资方支出资金，从而形成的固定、无形以及递延资产价值的一次性投资费用总额[10]。
站在供给方的层面：工程造价是工程项目的建设价格，也就是承包商运用招标、投标等途径，在交易过程中，形成的工程承包合同价、建设工程总价。
2.2.2 工程造价管理
工程造价管理是指依托先进的管理方法和手段，最终实现节约资金、提高投资回报，达到造价控制的目的。
（1） 我国传统工程造价管理
我国传统工程造价管理沿用的是前苏联计划经济下的造价管理模式，管理核心是定额。由于涉及到建设工程不同阶段，部门的各自独立，使得管理部门“各自为政”，涉及管理层繁多，虽最终目标都是造价控制，但各部门的规章制度、效率、使用方法、控制比例各有千秋，得到的造价管理结果无法得到保证[11]。
从建设工程的全过程来看，造价管理由估算过程、概算过程、预算过程、定价过程、结算过程、决算过程六个过程构成，每个过程对应工程建设的不同活动，每个活动又由不同的分过程组成，其中，最底层的造价过程直接影响造价管理结果，建设工程全过程造价管理过程如图 2-2 所示[12]。
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3.1 基层政府投资审计管理现状 ............................... 11
3.2 农村水利工程各阶段造价管理现状 ............................... 12
4.基于政府投资审计的农村水利工程造价管理成效评价模型建立 ....................... 16
4.1 可拓学理论 ................................... 16
4.1.1 可拓评价的优点 .................................. 16
4.1.2 物元理论概述 ............................... 17
5.实例分析....................................... 27
5.1 项目介绍 .............................. 27
5.2 D 渠道建设项目投资审计方案 .............................. 27
5.3 D 渠道项目投资审计结果 ......................... 29
5.实例分析
5.1 项目介绍
D 渠道建设项目作为巴里坤县 XY 年国家农业综合开发土地治理重点项目中的重要组成部分，位于奎苏镇楼房沟村，距离奎苏镇 25km，奎苏镇位于巴里坤县东部，距离县城 34 公里，交通便利。
项目总投资估算：675 万元，其中水利措施投资 506 万。
项目资金来源：中央财政资金 450 万元，地方财政配套资金 180 万元（其中自治区财政配套资金 162 万元，地区财政配套资金 18 万元），农民自筹 45 万元（每个工日按 120 元折资，投工投劳 0.375 万个工日）
资金说明：在资金筹集上，地方政府十分重视，地方财政配套资金，财政预算已足额安排，农民自筹资金落实及投工投劳落实到位。
水利措施建设内容：渠道防渗 35km，配套建筑物 700 座。
建设工期：XY 年 2 月 1 日至 XY 年 2 月 20 日完成工程可行性研究报告编制工作；XY 年 2 月 20 日至 XY 年 3 月 20 日完成工程勘察设计作；XY 年 5月 10 日至 XY 年 8 月 10 完成渠道工程建设；XY 年 8 月 10 日月至 XY 年 9 月10 日竣工验收。
可行性研究结论：项目建设目标明确，符合国家产业发展政策的要求和西部大开发的新形势，属于国家农业综合开发扶持的范围，符合当地农业可持续发展需要，有利于发挥当地资源优势，合理配置各生产要素，有效调整农业产业结构，实现资源优势转换，提高当地农民收入，带动作用明显。本项目投资额度适中，投入结构合理，建设条件优越，技术条件成熟，治理措施得当，使项目区农业生产能力大幅度提高。通过项目的实施，可改善灌溉面积 0.5 万亩，使之成为优质高产、稳产、节水农田，可充分发挥奎苏镇水土资源优势，促进当地农业的可持续发展，经济上合理、技术上可行，作为农业开发项目是可行的。
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6.结论与展望
6.1 研究结论
（1）构建了造价管理成效评价体系。从审计机关的视角，按照项目开发的流程，梳理每个阶段的造价管理工作及其成果，从中挑选出比较关键性的造价管理成果作为评价指标并建成指标体系。
（2）研究了成效评价的方法。成功建立了基于政府投资审计的农村水利工程造价管理成效评价模型，选取 D 项目对构建的模型进行实例论证，得出该项目在政府投资审计介入后的造价管理成效显著提升，利用多级可拓评价进行造价管理成效评价是适用的，这个方法不仅可以对项目全过程进行造价管理成效评价，还可以对某阶段造价管理成效进行评价。
6.1 研究结论
（1）构建了造价管理成效评价体系。从审计机关的视角，按照项目开发的流程，梳理每个阶段的造价管理工作及其成果，从中挑选出比较关键性的造价管理成果作为评价指标并建成指标体系。
（2）研究了成效评价的方法。成功建立了基于政府投资审计的农村水利工程造价管理成效评价模型，选取 D 项目对构建的模型进行实例论证，得出该项目在政府投资审计介入后的造价管理成效显著提升，利用多级可拓评价进行造价管理成效评价是适用的，这个方法不仅可以对项目全过程进行造价管理成效评价，还可以对某阶段造价管理成效进行评价。
（3）掌握了农村水利工程造价管理的薄弱环节并明确投资审计的重点。有助于引导和加强造价管理工作，提高造价管理水平。
参考文献（略）
参考文献（略）