第一章 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
自 1978 年改革开放至今已有 40 年，全国各族同胞正在逐渐摆脱贫困，走向富裕，尤其是 2012 年党的十八大召开以来，党中央领导人和全部共产党人正在进行一场伟大的战役即脱贫攻坚战。无论是在党的十九大报告第八部分中的第四项，还是 2019 年 1 月份乌鲁木齐市市长在政府工作报告 2019 年的主要工作安排中的第二部分第三项，都对脱贫攻坚有相当重要分量的论述。根据国家陆续下发的打赢脱贫攻坚这一新时代战役的决定等文件，特别是在 2018 年的 6 月份党中央根据以往各地在进行脱贫攻坚中存在的问题对指导意见进行了完善修正出台了三年的行动意见，从以上相关文件可以看到基础设施的投资建设同脱贫攻坚战是紧密联系在一起的，两者是相辅相成的。
由于脱贫的任务十分巨大，不能仅仅依赖于相对有限的政府资金扶持，而PPP 作为一种面向外界集资的投融资模式，具有受政府资金量限制相对小并且可以加快推进国家脱贫的双重特色。
另外，在 2013 年 11 月份党中央提出了进行国企混改，2018 年 11 月总书记在民企座谈会上发表讲话，鼓励支持民企积极参与到国企混改的浪潮中[2]。根据目前推进混改过程中通常的运作方法，现阶段主要有两条路径，第一是通过共同出资设立新公司、相互转让购买对方股权等方式进行企业层面的合作，第二是通过组建 SPV 公司共同投资 PPP 项目的方式进行项目层面的合作。自 2015 年新疆地区大范围将 PPP 运作方式运用在基础设施中，通过组建 SPV 公司不仅引入了大型民企如太平洋建设、北京碧水源等公司，而且还加强了同央企以及内地省区市国企的合作，引入了诸如中国交建、北京环卫等公司。通过引入上述公司，不仅带来了先进的管理理念，而且激活了新疆地方企业的生命力，使得地方企业在同上述企业的合作中不断成长，同时增强了地方企业同上述企业的竞争力，有利于当地企业内地市场进行发展。
................................
第三章 老城区改造提升建设工程 PPP 项目分析 .................................. 25
1.2 国内外研究现状
在国内外，PPP 模式经过相关专家学者的研究，关于影响 PPP 模式成功实施的因素和风险分配机制的研究已经有了比较成熟的成果，国外的专家学者提出了政府机构应当将 PPP 视为提供公共服务以及基础设施的关键措施、制定完善 PPP规章制度至关重要、政府机构应在项目开发的前期就应该建立更加有效的风险分配框架等观点，国内的专家学者提出了对 PPP 认知不到位、法规不完善、融资困难是影响 PPP 项目落地的关键因素，可以把公众满意情况进行量化作为支付补贴的依据，应尽快从法律层面制定合法合规的投资收益模式，从而保障投资者的合法权益等观点，具体如下：
在国内外，PPP 模式经过相关专家学者的研究，关于影响 PPP 模式成功实施的因素和风险分配机制的研究已经有了比较成熟的成果，国外的专家学者提出了政府机构应当将 PPP 视为提供公共服务以及基础设施的关键措施、制定完善 PPP规章制度至关重要、政府机构应在项目开发的前期就应该建立更加有效的风险分配框架等观点，国内的专家学者提出了对 PPP 认知不到位、法规不完善、融资困难是影响 PPP 项目落地的关键因素，可以把公众满意情况进行量化作为支付补贴的依据，应尽快从法律层面制定合法合规的投资收益模式，从而保障投资者的合法权益等观点，具体如下：
1.2.1 国外研究现状
Kwak Y H 等[7]通过整理收集现有的 PPP 方面的研究成果，提出了目前 PPP存在诸如政府机构在实施 PPP 项目过程中经验不足、政府机构与私人投资者对项目的预期结果不一致以及相关政府机构、政策等未梳理清楚，同时表明 PPP虽然存在一些问题，但是政府机构应当将 PPP 视为提供公共服务以及基础设施的关键措施。
Sabry 等[8]从理论和经验上对在基础设施领域运用 PPP 模式的有利因素进行分析，研究得出在政府层面上，政府自身应做好自身监管，提高服务质量，对不正之风进行整改，以吸引更多投资资金的进入。
Biygautane M 等[9]认为在基础设施建设中运用 PPP 模式存在单一部门无法全部完成整个项目的实施，需要多个政府机构互相配合、协作完成，同时强调了尽快形成 PPP 规章制度的重要性，也就是确保私人投资者能够积极应对阻碍 PPP项目运作的规章制度。
Kwak Y H 等[7]通过整理收集现有的 PPP 方面的研究成果，提出了目前 PPP存在诸如政府机构在实施 PPP 项目过程中经验不足、政府机构与私人投资者对项目的预期结果不一致以及相关政府机构、政策等未梳理清楚，同时表明 PPP虽然存在一些问题，但是政府机构应当将 PPP 视为提供公共服务以及基础设施的关键措施。
Sabry 等[8]从理论和经验上对在基础设施领域运用 PPP 模式的有利因素进行分析，研究得出在政府层面上，政府自身应做好自身监管，提高服务质量，对不正之风进行整改，以吸引更多投资资金的进入。
Biygautane M 等[9]认为在基础设施建设中运用 PPP 模式存在单一部门无法全部完成整个项目的实施，需要多个政府机构互相配合、协作完成，同时强调了尽快形成 PPP 规章制度的重要性，也就是确保私人投资者能够积极应对阻碍 PPP项目运作的规章制度。
Pomeroy 等[10]从引入 PPP 模式的局限性分析，认为政府公务人员的能力在制定 PPP 相关政策中至关重要，其通过对引入 PPP 可能产生的风险进行评估，认为在政府层面没有形成相关制度的情况下，引入 PPP 将比采用传统模式会使得政府花费更大的代价。
..............................
第二章 基础设施建设采用 PPP 模式分析
2.1 PPP 模式的理论及发展情况分析
2.1.1 PPP 模式及基础设施的概念
PPP 模式中的第一个 P 为 Public 即政府，第二个 P 为 Private 即私人，第三个 P 为 Partnership 即合作，是建立在社会层面投资人和政府层面之间一种合作共赢的方式。通常情况下，合作的基础是政府面向社会公开的投资建设项目，项目一般是中大型项目。双方在资金、设计、建设和所有权形成相关契约的基础上，政府向私人企业给予特许经营权，一种双方互利的合作关系在彼此之间形成，然后双方通过协议的签订，确保权责利对双方产生约束，以保证顺利完成合作，最终对于合作双方，可以产生比双方单独实施更加有利的效益[36]。这种双方相互合作的模式以其独特的运作方法，首先解决了政府资金压力，同时又充分发挥了私人企业的专业优势。
2.1 PPP 模式的理论及发展情况分析
2.1.1 PPP 模式及基础设施的概念
PPP 模式中的第一个 P 为 Public 即政府，第二个 P 为 Private 即私人，第三个 P 为 Partnership 即合作，是建立在社会层面投资人和政府层面之间一种合作共赢的方式。通常情况下，合作的基础是政府面向社会公开的投资建设项目，项目一般是中大型项目。双方在资金、设计、建设和所有权形成相关契约的基础上，政府向私人企业给予特许经营权，一种双方互利的合作关系在彼此之间形成，然后双方通过协议的签订，确保权责利对双方产生约束，以保证顺利完成合作，最终对于合作双方，可以产生比双方单独实施更加有利的效益[36]。这种双方相互合作的模式以其独特的运作方法，首先解决了政府资金压力，同时又充分发挥了私人企业的专业优势。
对于基础设施（infrastructure），通常指为民生服务的设施，其专为人民的生产生活发展提供公有性质的服务，其作为最基本的设施条件存在于人民的生存发展中，其作为公共服务系统用来确保国家以及各个地区在居民生产生活、社会生产的有序发展。基础设施包括园林绿化工程、供排水设施、道路交通、中水设施以及邮政设施、供电设施、通讯设施、商业服务设施、卫生医疗事业、科技服务事业、文体事业、环境资源保护等服务人民生活各个方面的市政设施和公用设施等[37]。它们对于国民经济各项事业的发展来说是基础。在当今社会中，基础设施的健全，能够使国家经济活动提速发展，能够快速推动促进其向更高层次转变，而且经济发展越快，越要求高标准的基础设施。然而，完善建设通常需要长年累月的投资而且投资巨大。对新建以及改扩建的项目，特别是离城市较远的重要项目和建设重大的基地，往往更需优先加快基础设施的发展，以便尽快发挥项目所产生的巨大效益。
..............................
2.2 PPP 模式与政府通用融资方式对比分析
2.2.1 政府通用融资方式存在的问题
地方的发展需要资金的支持，当地方资金不足时，政府通过融资来扩大财力和减缓财政压力，以便实现城市的各方面发展。从地方政府的融资依据和性质来看，地方财政工作主要包括为地方项目进行财政拨款、为了地方某一项目进行债务性融资、开发地方相关资产时的资源性融资和就地方项目的产权进行权益融资（如表 2-1 所示）。
以往政府采用土地出让财政组合政府国有投资开发公司（即政府融资平台）以及政策性银行打包贷款的模式进行融资，尽管此种模式在当下获得了一定的效果，且占据了越来越重要的地位，但是这样的模式也存在着一定的不足之处，具体如下：
（1）经济的快速发展需要政府不断的出资进行市场调控，在全国各地不断发展的过程中，地方政府不断加大财政拨款力度，导致地方政府出现可使用资金不足的状况。在上世纪 90 年代，由于我国实行分税制改革[47]，很多涉及资金较大的税种不再属于地方政府直接管理，而是直接划归中央。地方政府持有的税种一般金额较小，难以支持地方政府在财政方面较大的支出。由此造成了在较大程度上出现地方政府融资变成债务、债务变成信贷等系列相关问题。
（2）地方政府还是站在以往的落后角度进行行政活动。为了获得利益和满足于政绩的考核，地方政府还是在投资方面投入过多的精力，没有能够实现职能的转换，导致地方政府难以聚焦于公共服务行业。政府的开放态度不够积极，很少借助社会资本对社会公共事业和政府控股企业进行融资发展。
.............................
..............................
2.2 PPP 模式与政府通用融资方式对比分析
2.2.1 政府通用融资方式存在的问题
地方的发展需要资金的支持，当地方资金不足时，政府通过融资来扩大财力和减缓财政压力，以便实现城市的各方面发展。从地方政府的融资依据和性质来看，地方财政工作主要包括为地方项目进行财政拨款、为了地方某一项目进行债务性融资、开发地方相关资产时的资源性融资和就地方项目的产权进行权益融资（如表 2-1 所示）。
以往政府采用土地出让财政组合政府国有投资开发公司（即政府融资平台）以及政策性银行打包贷款的模式进行融资，尽管此种模式在当下获得了一定的效果，且占据了越来越重要的地位，但是这样的模式也存在着一定的不足之处，具体如下：
（1）经济的快速发展需要政府不断的出资进行市场调控，在全国各地不断发展的过程中，地方政府不断加大财政拨款力度，导致地方政府出现可使用资金不足的状况。在上世纪 90 年代，由于我国实行分税制改革[47]，很多涉及资金较大的税种不再属于地方政府直接管理，而是直接划归中央。地方政府持有的税种一般金额较小，难以支持地方政府在财政方面较大的支出。由此造成了在较大程度上出现地方政府融资变成债务、债务变成信贷等系列相关问题。
（2）地方政府还是站在以往的落后角度进行行政活动。为了获得利益和满足于政绩的考核，地方政府还是在投资方面投入过多的精力，没有能够实现职能的转换，导致地方政府难以聚焦于公共服务行业。政府的开放态度不够积极，很少借助社会资本对社会公共事业和政府控股企业进行融资发展。
.............................
3.1 项目概况 ............................... 25
3.1.1 项目背景 ............................ 25
3.1.2 项目主要边界条件 ....................................... 26
第四章 达坂城特色小镇 PPP 项目分析 ................................ 36
4.1 项目概况 ................................. 36
4.1.1 项目背景 ..................................... 36
4.1.2 项目主要边界条件 ............................ 36
第五章 PFI 模型运用的合理性研究 ...................................... 46
5.1 建立 PFI 模型 ....................................... 46
5.2 PFI 模型合理性验证 .......................... 46
第五章 PFI 模型运用的合理性研究
5.1 建立 PFI 模型
本文在第三章通过对非经营性项目老城改造 PPP 项目为例提出了前补偿模式（Pre-compensation Model）（以下简称“P 模式”）和基金公司模式（Fund Company Model）（以下简称“F 模式”），在第四章通过对准经营性项目特色小镇 PPP项目为例提出了激励经营模式（Incentive Business Model）（以下简称“I 模式”），综合上述三种模式建立“前补偿模式+基金公司模式+激励经营模式”下的政府、社会资本、项目运营三位一体的 PFI 模型，该模型中的前补偿模式有利于平滑财政支出、降低社会资本资金压力，基金公司模式有利于降低社会资本资金无法到位的风险，激励经营模式有利于调动社会资本经营积极性，能够降低财政压力、增加社会资本投资收益。
..........................5.1 建立 PFI 模型
本文在第三章通过对非经营性项目老城改造 PPP 项目为例提出了前补偿模式（Pre-compensation Model）（以下简称“P 模式”）和基金公司模式（Fund Company Model）（以下简称“F 模式”），在第四章通过对准经营性项目特色小镇 PPP项目为例提出了激励经营模式（Incentive Business Model）（以下简称“I 模式”），综合上述三种模式建立“前补偿模式+基金公司模式+激励经营模式”下的政府、社会资本、项目运营三位一体的 PFI 模型，该模型中的前补偿模式有利于平滑财政支出、降低社会资本资金压力，基金公司模式有利于降低社会资本资金无法到位的风险，激励经营模式有利于调动社会资本经营积极性，能够降低财政压力、增加社会资本投资收益。
由于第四章已对 I 模式的合理性进行了验证，本章将根据工程经济技术方案对比分析的相关理论[50]，假定某一项目总投资为 10 亿元（以下简称“本项目”），建安工程费为 8 亿元，合作期为十二年，其中建设期为二年，运营期为十年，项目投资收益率为 6.5%，政府补贴按照等额年金法计算[52]，运营期每年政府补贴额为 13910 万元，建设期两年每年通过土地出让可以获取的土地出让收入为 1亿元，采用 NPV 函数对政府支出净现值对比分析以及 IRR 函数对社会资本资本金财务内部收益率对比分析的方法用以验证 P 模式和 F 模式的合理性。
第六章 结论与展望
6.1 结论
本文以 PPP 模式与基础设施二者之间的紧密关系为研究对象，依据目前国内外的相关研究成果，结合国内在基础设施领域推进 PPP 模式的发展历程及现状，对在基础设施投资建设过程中采用 PPP 模式进行实施的优势、可行性以及运作方式、结构、目标进行分析，以此为理论与实践基础，通过对作者自身参与的非经营性的老城改造和准经营性的特色小镇这两个未落地的乌鲁木齐市 PPP项目的失败原因进行分析，得出如下结论：
（1）国家及地方政府为 PPP 模式在基础设施建设中的应用提供了有利的外部环境，运用 PPP 模式不仅有利于脱贫工作的推进，同时有利于推进国企混合所有制改革，也有利于防范政府债务风险。
（2）通过对老城改造 PPP 项目的失败原因分析得出，对于政府而言，政府可以在建设期对社会资本进行部分补偿，以降低社会资本资金压力、平滑项目在整个合作期的财政支出，同时应捋顺项目建设内容，充分发挥项目自身的经营特性价值；对于社会投资者而言，应引入基金公司进入联合体，在组建项目公司时，基金公司应占大份额的股权，以确保项目资金的顺利到位。
（3）通过对特色小镇 PPP 项目的失败原因分析得出，经营风险如何正确分担为准经营性项目成功的关键因素，进而提出了风险共担、收益共享、风险与收益对等的理念，构建了投资回报机制模型，并通过特色小镇 PPP 项目对该模型进行验证，得出在准经营性项目中引入投资回报机制模型对政府和社会资本双方是共赢的。
（4）基于两个失败项目的解决方案，建立了“前补偿模式+基金公司模式+激励经营模式”下的政府、社会资本、项目运营三位一体的 PFI 模型，并采用工程经济方案比选方法，验证了该模型在 PPP 模式中运用的合理性。
参考文献（略）
（4）基于两个失败项目的解决方案，建立了“前补偿模式+基金公司模式+激励经营模式”下的政府、社会资本、项目运营三位一体的 PFI 模型，并采用工程经济方案比选方法，验证了该模型在 PPP 模式中运用的合理性。
参考文献（略）