1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
随着中国经济的快速发展，市政工程建设进入到一个蓬勃发展的发展阶段。最近几年来，国家对市政工程建设项目高度重视，投资金额逐步增加，平均每年数万亿元用于市政配套、高速公路、污水处理以及教育医疗等涉及社会公众生产生活的各个领域，由此导致政府在资金方面处于危机状态，同时由于政府管理体制的限制，项目的运营效率和风险管理也存在较多的矛盾。面对这种情况，国家将 PPP（Public-Private Partnership）模式引入市政工程建设中，鼓励引入社会资本参与相关项目的投资建设运营等各个阶段，在解决我国市政工程建设资金不足的同时，充分利用了社会资本的先进管理经验和技术优势，发挥市场的机制作用，为人们生活提供便利，改善人们的生活。随着一系列政策相继出台落地，激发了民间资本参与我国市政工程投资建设的积极性和热情，目前我国 PPP 模式下的市政工程建设项目的数量已经超过 1 万，总的投资额达到了近 13 万亿[1]。
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
随着中国经济的快速发展，市政工程建设进入到一个蓬勃发展的发展阶段。最近几年来，国家对市政工程建设项目高度重视，投资金额逐步增加，平均每年数万亿元用于市政配套、高速公路、污水处理以及教育医疗等涉及社会公众生产生活的各个领域，由此导致政府在资金方面处于危机状态，同时由于政府管理体制的限制，项目的运营效率和风险管理也存在较多的矛盾。面对这种情况，国家将 PPP（Public-Private Partnership）模式引入市政工程建设中，鼓励引入社会资本参与相关项目的投资建设运营等各个阶段，在解决我国市政工程建设资金不足的同时，充分利用了社会资本的先进管理经验和技术优势，发挥市场的机制作用，为人们生活提供便利，改善人们的生活。随着一系列政策相继出台落地，激发了民间资本参与我国市政工程投资建设的积极性和热情，目前我国 PPP 模式下的市政工程建设项目的数量已经超过 1 万，总的投资额达到了近 13 万亿[1]。
PPP 模式的实施促进了我国政治和经济体制改革，转变了我国政府的职能，充分利用市场优势推动经济建设发展。但由于 PPP 模式在我国的应用尚处于探索阶段，且市政工程项目往往投资额巨大、参与方众多，项目常常受到多种内外因素的作用而面临多项风险因素的影响，如工期拖延、政策变更、决策失误、通货膨胀等。目前，随着社会资本不断引入，我国市政工程投资建设中出现了很多失败的案例，其涵盖了交通、桥梁、隧道、水利等多个领域。另外在是否采用 PPP 模式进行项目投资建设的问题上，也有很多的质疑，多数以定性分析为主，缺乏定量的分析，这为项目后期的运营埋下了隐患。当前政府对项目的财政承受能力的论证比较欠缺，各地的 PPP 项目的数量还较少，当未来所在行政区域的 PPP 项目数量达到一定的数量时，可能会出现超出政府一般公共预算界限的情况[2]。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 国外研究现状
（1）PPP 模式的发展
根据专业机构所做研究，从 20 世纪 90 年代到 21 世纪初，所有 PPP 模式涵盖的项目总计为 8000 亿美元，其中，欧洲国家约占总量的一半。英国是 PPP 模式的奠基者，其对该模式的熟练程度处于国际领先地位[3]，最早在保障国民住房的市政工程项目采用了该模式。为了提高生产效率，保证公共基础设施的质量，英国政府已经对公共市政项目的建设敞开了大门，允许一些非国有财政资本进入到各个建设领域，参与设计、施工和管理工作。
总的来说，加拿大各级政府部门对 PPP 模式的发展都很关注，同时大力扶持和配合该模式在本国的开展工作，因此加拿大也是世界上运用 PPP 模式最好的国家。各级采购部门在服务效率和交易成本方面具有丰富的经验，具有非常突出的优势，使 PPP 模式在本国的发展、运营更加规范。1991 年以来的 13 年中，加拿大的 PPP 模式总数已经超过了600 个，总资金超过了 630 亿美元，这些项目涉及到教育、医院、环境和建筑等多个领域。目前加拿大公共领域项目中约有 15%至 20%采用了 PPP 模式。
20 世纪 80 年代，澳大利亚将 PPP 模式引入国内，并且成功应用到市政工程建设项目中，最常见的 PPP 模式是投资者赞助成立一家项目公司 SPV，政府与 SPV 签署了筹集资金、建设以及运营合同，约定协议期限为 20 至 30 年。
（2）PPP 模式的风险识别与评价
在风险因素的分类研究中，Darrin Grimsey 与 Mervyn K. Lewis 将基础设施建设项目PPP 模式存在的风险因素分为技术风险、运营风险、环境风险、金融风险、建设风险、回收风险、政策法规风险、不可抗力风险、以及项目缺省风险等九大类，并且根据项目参与方的不同角度对风险的评价指标与评价方法做出解释[4]。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 国外研究现状
（1）PPP 模式的发展
根据专业机构所做研究，从 20 世纪 90 年代到 21 世纪初，所有 PPP 模式涵盖的项目总计为 8000 亿美元，其中，欧洲国家约占总量的一半。英国是 PPP 模式的奠基者，其对该模式的熟练程度处于国际领先地位[3]，最早在保障国民住房的市政工程项目采用了该模式。为了提高生产效率，保证公共基础设施的质量，英国政府已经对公共市政项目的建设敞开了大门，允许一些非国有财政资本进入到各个建设领域，参与设计、施工和管理工作。
总的来说，加拿大各级政府部门对 PPP 模式的发展都很关注，同时大力扶持和配合该模式在本国的开展工作，因此加拿大也是世界上运用 PPP 模式最好的国家。各级采购部门在服务效率和交易成本方面具有丰富的经验，具有非常突出的优势，使 PPP 模式在本国的发展、运营更加规范。1991 年以来的 13 年中，加拿大的 PPP 模式总数已经超过了600 个，总资金超过了 630 亿美元，这些项目涉及到教育、医院、环境和建筑等多个领域。目前加拿大公共领域项目中约有 15%至 20%采用了 PPP 模式。
20 世纪 80 年代，澳大利亚将 PPP 模式引入国内，并且成功应用到市政工程建设项目中，最常见的 PPP 模式是投资者赞助成立一家项目公司 SPV，政府与 SPV 签署了筹集资金、建设以及运营合同，约定协议期限为 20 至 30 年。
（2）PPP 模式的风险识别与评价
在风险因素的分类研究中，Darrin Grimsey 与 Mervyn K. Lewis 将基础设施建设项目PPP 模式存在的风险因素分为技术风险、运营风险、环境风险、金融风险、建设风险、回收风险、政策法规风险、不可抗力风险、以及项目缺省风险等九大类，并且根据项目参与方的不同角度对风险的评价指标与评价方法做出解释[4]。
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2 市政工程 PPP 模式及其风险管理理论
2.1 PPP 模式的理论概述
2.1.1 PPP 模式的定义
PPP 模式（Public-Private Partnership），就是政府部门与社会资本合作的一种模式，主要运用到市政工程项目的建设中[29]。这种模式激励了一部分社会资本加入市政工程建设，在一定程度上缓解了政府的投资压力。在国际上对 PPP 模式的解释有很多，美国 PPP国家委员会对于 PPP 模式的定义是一种优化于项目外包和项目自建的一种模式，在该模式下，可以达到政府和社会资本的“双赢”甚至是“多赢”的结果[30]。加拿大 PPP 国家委员会对 PPP 模式给出的定义是政府选择资质高的社会资本建立合作关系，建立合理的资源分配机制，通过借助社会资本高效的管理模式以及创新技术，来完成市政工程的建设[31]。联合国培训研究院对 PPP 模式给出了两层含义：①为满足公共设施建设而建立的政与于私人之间的各种合作关系;②为满足市政工程的建设，政府与私人部门建立的合作关系。各国对 PPP 模式的定义虽然有所不同，但是都是通过政府部门利用社会资本雄厚的资金以及高效的管理经验来完成市政工程项目的建设，进而达到提供建设服务和公共产品供给的目的。一般的模式就是社会资本承担市政工程全过程的风险，投资回报主要是通过收费或者通过政府的补贴来获取投资回报，而 PPP 模式打破了这样传统的投资模式[32]。
2.1.2 PPP 模式的特点
2.1 PPP 模式的理论概述
2.1.1 PPP 模式的定义
PPP 模式（Public-Private Partnership），就是政府部门与社会资本合作的一种模式，主要运用到市政工程项目的建设中[29]。这种模式激励了一部分社会资本加入市政工程建设，在一定程度上缓解了政府的投资压力。在国际上对 PPP 模式的解释有很多，美国 PPP国家委员会对于 PPP 模式的定义是一种优化于项目外包和项目自建的一种模式，在该模式下，可以达到政府和社会资本的“双赢”甚至是“多赢”的结果[30]。加拿大 PPP 国家委员会对 PPP 模式给出的定义是政府选择资质高的社会资本建立合作关系，建立合理的资源分配机制，通过借助社会资本高效的管理模式以及创新技术，来完成市政工程的建设[31]。联合国培训研究院对 PPP 模式给出了两层含义：①为满足公共设施建设而建立的政与于私人之间的各种合作关系;②为满足市政工程的建设，政府与私人部门建立的合作关系。各国对 PPP 模式的定义虽然有所不同，但是都是通过政府部门利用社会资本雄厚的资金以及高效的管理经验来完成市政工程项目的建设，进而达到提供建设服务和公共产品供给的目的。一般的模式就是社会资本承担市政工程全过程的风险，投资回报主要是通过收费或者通过政府的补贴来获取投资回报，而 PPP 模式打破了这样传统的投资模式[32]。
2.1.2 PPP 模式的特点
跟传统的项目模式相比，PPP 模式是一种优化的项目融资与建设模式，基本的合作理念是实现各方利益的“双赢”或“多赢”,具体特征如下:
（1）PPP 模式推动了政府部门管理的改革
在传统模式下，政府既是市政工程项目的投资方，又是市政工程项目建设的监督者。这种模式的缺点是容易出现决策失误或监理失误，最终导致投资回报率低，对工程质量影响很大，同时也会产生各种各样的腐败问题。但是如果采用 PPP 模式，政府就能够摆脱许多复杂问题，仅仅是项目的发起者和监督者，不同于传统模式中政府在项目建设中发挥的作用。
（2）PPP 模式能充分利用私人企业的优势
在 PPP 模式下，为了保证市政工程项目的顺利进行，政府通过招投标的方式，按照一定的标准，选择综合实力较强的企业作为合伙人。要求其企业资金足够，经验丰富，管理能力优秀，所以这些公司的加入大大降低了政府在资金短缺方面的压力，加上公司高效的管理模式也使得项目的建设周期大大缩短，所以政府采用 PPP 模式在保证项目的资金来源的同时，还大大缩短了建设周期。
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2.2 PPP 项目的风险管理相关理论
2.2.1 PPP 项目风险概述
PPP 项目风险是指在 PPP 项目实施的不同阶段，影响 PPP 项目顺利进行的各种内在的和外在的阻碍因素。与普通的项目分险相比，PPP 项目风险除了具有一般项目风险的所具有的特点外，还具备其他的特征[33]。PPP 项目在不同阶段面临的风险也不同。有些风险在项目进行的全过程中都存在，而有些风险存在于项目的特定阶段，比如，政治风险和收益风险处于筹备阶段，资金风险则处于项目的建设阶段，像法律风险以及不可抗力风险等，则贯穿于 PPP 项目风险的全过程。PPP 项目参与者的主观意识不符合客观的客观环境时，会导致 PPP 模式存在不确定的风险，这是由于 PPP 项目的参与者较多导致的。因此，之前总结的经验可能难以全面的对 PPP 项目风险进行识别和控制，再加上 PPP 项目的周期长，资金投入量大，风险出现的可能性较大，风险受不确定因素影而改变的概率比较大。在项目进行过程中，有些风险是无法预知的，这也增加了风险的偶然性。PPP 项目涉及政府、企业、项目公司、承建方、金融机构、运营商、保险机构等多方单位，涉及广泛，所以在合作过程中会面临复杂的工作协调。并且随着项目的不断推进需要根据具体情况进行风险识别、评价和管理，增加了 PPP 项目风险的复杂性。PPP 项目阶段性和偶然性的存在同时也增加了项目风险的复杂性。
2.2.2 PPP 项目风险的特征
（1）PPP 模式推动了政府部门管理的改革
在传统模式下，政府既是市政工程项目的投资方，又是市政工程项目建设的监督者。这种模式的缺点是容易出现决策失误或监理失误，最终导致投资回报率低，对工程质量影响很大，同时也会产生各种各样的腐败问题。但是如果采用 PPP 模式，政府就能够摆脱许多复杂问题，仅仅是项目的发起者和监督者，不同于传统模式中政府在项目建设中发挥的作用。
（2）PPP 模式能充分利用私人企业的优势
在 PPP 模式下，为了保证市政工程项目的顺利进行，政府通过招投标的方式，按照一定的标准，选择综合实力较强的企业作为合伙人。要求其企业资金足够，经验丰富，管理能力优秀，所以这些公司的加入大大降低了政府在资金短缺方面的压力，加上公司高效的管理模式也使得项目的建设周期大大缩短，所以政府采用 PPP 模式在保证项目的资金来源的同时，还大大缩短了建设周期。
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2.2 PPP 项目的风险管理相关理论
2.2.1 PPP 项目风险概述
PPP 项目风险是指在 PPP 项目实施的不同阶段，影响 PPP 项目顺利进行的各种内在的和外在的阻碍因素。与普通的项目分险相比，PPP 项目风险除了具有一般项目风险的所具有的特点外，还具备其他的特征[33]。PPP 项目在不同阶段面临的风险也不同。有些风险在项目进行的全过程中都存在，而有些风险存在于项目的特定阶段，比如，政治风险和收益风险处于筹备阶段，资金风险则处于项目的建设阶段，像法律风险以及不可抗力风险等，则贯穿于 PPP 项目风险的全过程。PPP 项目参与者的主观意识不符合客观的客观环境时，会导致 PPP 模式存在不确定的风险，这是由于 PPP 项目的参与者较多导致的。因此，之前总结的经验可能难以全面的对 PPP 项目风险进行识别和控制，再加上 PPP 项目的周期长，资金投入量大，风险出现的可能性较大，风险受不确定因素影而改变的概率比较大。在项目进行过程中，有些风险是无法预知的，这也增加了风险的偶然性。PPP 项目涉及政府、企业、项目公司、承建方、金融机构、运营商、保险机构等多方单位，涉及广泛，所以在合作过程中会面临复杂的工作协调。并且随着项目的不断推进需要根据具体情况进行风险识别、评价和管理，增加了 PPP 项目风险的复杂性。PPP 项目阶段性和偶然性的存在同时也增加了项目风险的复杂性。
2.2.2 PPP 项目风险的特征
通常来说，无论是普通项目还是 PPP 项目，只要项目存在就有风险存在的可能。此外，与一般项目风险相比，PPP 项目由于特有的投资大、周期长、项目涉及面广等特性，具有偶然性和复杂性、阶段性和渐进性等 PPP 项目特有的风险特征。
复杂性是指项目在进行过程中，随着不同阶段所处的环境的变化，引发风险的不确定因素也随之变化，对项目的各参与方的影响和结果也不同。还有参与 PPP 项目建设的各方对项目的期望和评估也有所不同，表现出的各参与方利益关系也具有一定的复杂性。
复杂性是指项目在进行过程中，随着不同阶段所处的环境的变化，引发风险的不确定因素也随之变化，对项目的各参与方的影响和结果也不同。还有参与 PPP 项目建设的各方对项目的期望和评估也有所不同，表现出的各参与方利益关系也具有一定的复杂性。
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3 物有所值(VFM)定量评价中的风险管理研究 .............................. 15
3.1.1 PPP 项目风险来源和识别方法 ................................... 15
3.1.2 PPP 项目风险的特征 ............................ 18
4 基于风险管理的 PPP 项目物有所值评价模型 ............................ 28
4.1 基于风险管理的物有所值评价框架模型 .......................................... 28
4.1.1 PSC 值的计算 ..................................... 28
4.1.2 PPP 值的计算 ................................... 29
5 案例分析 ................................... 33
5.1 延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游 PPP 项目概况 .............................. 33
5.2 风险识别与评价 ....................................... 35
5 案例分析
5.1 延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游PPP 项目概况
延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游提升工程，建设地点为延河综合治理城区段和延安市中心城区内，是延河综合治理的重点水景观建设工程之一。通过建设，将城区段河道两岸纳入视野的建筑景观、桥、绿化景观、河水倒影等综合以线形空间表现出来，形成相对完整、功能完善的城市夜景景观线，全面提升延河沿线的景观品质。
5.1 延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游PPP 项目概况
延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游提升工程，建设地点为延河综合治理城区段和延安市中心城区内，是延河综合治理的重点水景观建设工程之一。通过建设，将城区段河道两岸纳入视野的建筑景观、桥、绿化景观、河水倒影等综合以线形空间表现出来，形成相对完整、功能完善的城市夜景景观线，全面提升延河沿线的景观品质。
（1）建设内容
建设内容主要包括延河综合治理城区段夜间提升工程、中心城区景观照明提升工程及主题照明工程共三部分。本项目一期工程完工后，将根据政府需要随时启动二期工程，确保按照约定工期完工。待项目公司质保期 5 年满，运营至第 6 年时，需开始对现有工程的维修升级，维修升级比例约占项目总投资额的 60%。届时可能涉及对现有设计方案的提升更新改造工程，若超过原维修比例的，需由社会投资人与政府方协商确认提升更新改造范围及费用分担细则。
（2）项目投资
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建设内容主要包括延河综合治理城区段夜间提升工程、中心城区景观照明提升工程及主题照明工程共三部分。本项目一期工程完工后，将根据政府需要随时启动二期工程，确保按照约定工期完工。待项目公司质保期 5 年满，运营至第 6 年时，需开始对现有工程的维修升级，维修升级比例约占项目总投资额的 60%。届时可能涉及对现有设计方案的提升更新改造工程，若超过原维修比例的，需由社会投资人与政府方协商确认提升更新改造范围及费用分担细则。
（2）项目投资
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6 总结及展望
6.1 总结
在 PPP 大热潮中，由于 PPP 模式在资金支持和风险分担方面有较大的优势，被广泛应用于世界许多国家的市政工程建设领域，由于 PPP 模式运作模式和组织结构的复杂性以及市政工程项目自身的特殊性，使得 PPP 模式在我国市政工程建设领域的应用会有一定的风险。而且在实际操作过程中，在项目识别阶段，政府都是用少量的数据支撑来对物有所值评价作一些简单的定性评价。由于 PPP 模式近几年开始在我国才得以广泛应用，所以能得到的物有所值定量评价方面数据不足，风险值和指标值的确定都是基于以往的案例经验所得出的。据实际调查，就计算保留和可转移风险时，不会考虑每个项目风险指标的差异性以及每个风险的等级，都是直接用固定的成本乘以百分比进行计算，对 PPP 项目进行有效评价时，计算出来的 VFM 值仅能作为参考，不能起决定作用。目前，PPP 项目在国内外实际应用中，关于物有所值的评价方法都没有统一的标准。因此需要加强风险管理，并进一步研究并深化 VFM 评价方法，进而使风险分担更加科学合理。
6.1 总结
在 PPP 大热潮中，由于 PPP 模式在资金支持和风险分担方面有较大的优势，被广泛应用于世界许多国家的市政工程建设领域，由于 PPP 模式运作模式和组织结构的复杂性以及市政工程项目自身的特殊性，使得 PPP 模式在我国市政工程建设领域的应用会有一定的风险。而且在实际操作过程中，在项目识别阶段，政府都是用少量的数据支撑来对物有所值评价作一些简单的定性评价。由于 PPP 模式近几年开始在我国才得以广泛应用，所以能得到的物有所值定量评价方面数据不足，风险值和指标值的确定都是基于以往的案例经验所得出的。据实际调查，就计算保留和可转移风险时，不会考虑每个项目风险指标的差异性以及每个风险的等级，都是直接用固定的成本乘以百分比进行计算，对 PPP 项目进行有效评价时，计算出来的 VFM 值仅能作为参考，不能起决定作用。目前，PPP 项目在国内外实际应用中，关于物有所值的评价方法都没有统一的标准。因此需要加强风险管理，并进一步研究并深化 VFM 评价方法，进而使风险分担更加科学合理。
本文从 PPP 模式在我国市政工程建设中的应用现状出发:
（1）构建了 PPP 模式的理论框架，简要分析了 PPP 模式在我国市政项目工程领域的适用的必要性、可行性以及存在的问题.
（2）以风险管理中的风险识别，风险评估和风险分担为出发点，识别并分析了在 PPP模式下市政工程项目中的主要风险因素，建立了与风险评价相关的数学模型，重点研究了风险分担。
（3）在风险管理的基础上，构建了 VFM 定量评价模型。通过具体的案例对风险评价模型和物有所值模型进行说明。从结果中可以看出，在风险管理中，应用优化层次分析法对风险评价，准确判断风险程度，并且能得出不同风险的隶属度，从而使得风险分担更为合理，能有效降低 VFM 值的计算偏差。
（4）基于本文的风险管理构建的物有所值模型，表明采用 PPP 模式应当按照科学合理的原则应对风险，展开风险分担工作，有助于提升提高社会效益，减轻项目参与双方的风险承担压力，节约资金成本。
参考文献（略）
（1）构建了 PPP 模式的理论框架，简要分析了 PPP 模式在我国市政项目工程领域的适用的必要性、可行性以及存在的问题.
（2）以风险管理中的风险识别，风险评估和风险分担为出发点，识别并分析了在 PPP模式下市政工程项目中的主要风险因素，建立了与风险评价相关的数学模型，重点研究了风险分担。
（3）在风险管理的基础上，构建了 VFM 定量评价模型。通过具体的案例对风险评价模型和物有所值模型进行说明。从结果中可以看出，在风险管理中，应用优化层次分析法对风险评价，准确判断风险程度，并且能得出不同风险的隶属度，从而使得风险分担更为合理，能有效降低 VFM 值的计算偏差。
（4）基于本文的风险管理构建的物有所值模型，表明采用 PPP 模式应当按照科学合理的原则应对风险，展开风险分担工作，有助于提升提高社会效益，减轻项目参与双方的风险承担压力，节约资金成本。
参考文献（略）