1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
土地是最宝贵的自然资源和社会资产，是人类生产、生活的基本要素之一。我国土地利用的基本国情是“人口多，耕地少，底子薄，耕地后备资源不足”；由实际国情出发而制定的基本国策是“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”。近几十年来，人类社会、经济发展成就有目共睹，人类生活趋于多样化，伴随着各国、各地区的工业化、城镇化进程提速，人类对土地资源的需求，不论在数量还是质量方面，都表现出快速增长的趋势。
我国从20世纪90年代末开始在农村进行农用地整理试点工作，并逐步推广到乡村和城市的建设用地整理方面。目前我国开展的农地整理较多，在项目意义、理论基础、工程设计、项目管理、整理规划和效益评价等方面，初步形成了较完善的理论体系。而对于城市土地整理，由于其实践活动与理论研究起步较晚，许多研究工作还处于初级阶段。这不仅降低了土地整理的整体效益，还限制了土地整理的持久发展。面向21世纪的发展，我国作为人口大国的现实和耕地资源相对不足的矛盾日益激烈，在坚守18亿亩耕地红线，保障国内粮食安全的国家基本战略指引下，减少城市建设用地占用耕地、确保耕地总量动态平衡、进一步加强城市土地整理效率，已成为社会发展的必然选择。
2013年3月17日，国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，通过媒体做出在本届政府任期内，要再改造一千万户以上棚户区的承诺，并于同年6月主持召开国务院常务会议并做出决议，要以过往5年大规模改造棚户区的优秀成果为基础，在未5来年，再改造1000万户城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区。7月《关于加快棚户区改造工作的意见》由国务院办公厅正式对外发布，计划在未来5年内，实现对800万户城市棚户区的改造工作，其中包含30万户国有林区棚户区和国有林场危旧房、90万户国有工矿（含煤矿）棚户区、改造80万户国有垦区危房。明确改造工作中，要进一步将非集中成片城市棚户区统一纳入改造范围，公共服务设施及配套市政设施要同期建设，确保同步投入使用。
1.2国内外研究现状
1.2.1国外研究现状综述
1886年巴伐利亚王国首次在法律中使用土地整理的概念，并据此设立了土地整理专门机构。第一部专用法律《土地整理法》于1935年由联邦德国颁布。土地整理项目最初于19世纪末发起于德国，随后法国、芬兰、瑞典、土耳其、澳大利亚、日本、韩国等国家和地区，采用并发展了符合自身情况的城市土地整理技术。城市土地整理，通常被认为是从乡村土地整理发展而来，是伴随着城市的发展过程而逐渐形成，以解决城市发展中出现的各种问题为目的的一整套比较成熟的理论和方法。
世界各国以城市土地整理技术实施城市开发活动的时间有早有晚，最早实施的是德国和日本，20世纪中后期，市地整理已逐渐成为许多国家城市发展和建设的一项重要工作。见表1-1。
德国、法国、瑞典等欧洲国家广泛采用城市土地整理技术进行城市土地开发。之所以城市土地整理最先兴起于欧洲发达国家，其原因主要是由于“二战”后城市经济的快速崛起，城市需要一种合适的土地开发方法为其发展提供建设用地；另一个原因是依据西方发达国家自身民主进程与社会发展情况，决定其在城市土地开发中不能仅依靠房地产开发模式，而是形成了以政府为主导，土地所有者为主体的土地开发新模式。德国学者（，提出了城市土地整理从业人员须有良好的教育背景，熟悉相关程序，通过资格鉴定并在必要时获得有关机构协助。而英国作为城市规划的先驱，却难掩其在城市土地整理中的缺位，从1942年的《尤斯瓦特报告》中我们可以发现，矛盾集中在私有产权文化与相对集中的土地所有制，因此，土地所有权人参与分享土地增值收益的城市土地整理技术同样没有出现在英国1947年《城市和乡村规划条例》以及其后英国相关规划条例中。1985年，荷兰颁布的《土地发展法》，对土地开发整理的程序、运作方式等以法律形式进行规定。
2相关概念与理论基础
2.1相关概念
2.1.1棚户区
贫民窟——联合国对贫民窟所下定义为，住房条件和卫生环境极差，远低于所在区域平均水平，犯罪率居高不下，吸毒等社会丑恶现象集中的穷人避难所。贫民窟在房屋的硬件条件上与我国棚户区相差无几，但是我国的棚户区形成原因却是千差万别，这也就导致了棚户区与贫民窟所承载的居民是截然不同的，特别是在东北、华中等老工业基地，棚户区是在按照“先生产、后生活”和“边生产、边建设”的建设方针指引下形成的，属于国有企业历史遗留问题。
城中村——狭义的城中村指的是村落在城市化进程中，村集体全部或大部分耕地被征用，农民被动的转为城市居民，但仍保持原村落聚集的居民区，被称为“都市里的村庄”。广义的城中村，则是指因为城市高速发展，而居民生活严重滞后于城市发展速度，居民区生活水平低下，游离在城市管理边缘的区域。城中村与棚户区有着明显的不同，首先是形成原因，棚户区是典型的自主发力型，而城中村则是被动的接受既成事实；其次，城中村所处城市中的地理位置，决定了其拥有可观的收益，在拆迁时还会得到巨额补偿，而棚户区集聚的地方一般较偏远，不具备赚取其他收入的途径，这也就决定了棚户区居民在改造中并不会享有城中村拆迁“一夜暴富”的待遇。
从以上概念解释不难看出，棚户区在很多标准上是很接近贫民窟的！但事实上，两者并不能一概而论，在中国棚户区的形成与存在形式千差万别，不一而足，并不能用清晰的定义和笼统的数据分析来概括。
结合研究区的实际情况，本文所提到的棚户区是指年房改前产权归属于国有林区、工矿、农场等企业的，建筑年限久、结构简陋或者老化、功能设施不完善或存在严重滞后导致生活不便利、整体居住环境（包括小区环境与公共设施）差的房屋集中住区。
2.2理论基础
2.2.1景观生态学理论
景观生态学做为一个名词，是在1938年由德国植物学家卡尔特罗尔正式提出的。它实际上是将景观作为一个平台，把生态学研究的整体观与其他看似不相关的学科联系在一起，来解释空间结构对生态学过程的影响，其目的是协调景观内部结果和生态过程以及人与自然的关系。事实上，景观生态学更注重将群居的人类作为一个整体，从政治、社会、自然、文化等多个方面，进行有机结合，使得土地资源景观功能在土地整理规划设计中体现出来。城市土地整理通过对城市土地面积、形状的改造和对道路、沟渠的重建，在整理过程中，要将这些城市要素合理配置，在充分考虑自然环境基础上，着重考虑社会因素，创造人工美景，打造良好的人居环境。依据景观生态学理论进行城市土地整理时，要因地制宜，充分考虑项目区生态结构与功能特征，遵循自然规律，以不同的整理措施，打造更加稳定，功能更加优化的人居环境。棚户区改造就是以改善当地居民的人居环境，构造优美城市景观，使经济发展水平与生态文明相互协调，建设和谐社会为目的的。因此，对于棚户区土地整理工作，应充分参考景观生态学理论。
2.2.2可持续发展理论
处在经济高速发展，人口高度膨胀的当今世界，土地的可持续利用被人们日益重视起来。中国人民大学的张锋博士在《城市土地资源可持续利用调控研究》中，对城市土地资源可持续利用的描述是“合理配置和有效利用有限的城市土地资源，在不增加城市土地面积或尽可能减少占用耕地的条件下，扩大城市土地的经济供给，不断满足城市建设和发展对土地资源的需求与利用模式”。事实上，无论是“城市复兴理论”，或是“旧城有机更新理论”，其根本的出发点就是可持续发展理论，可以理解为两层含义：一是人对土地资源本身的高效持续利用，二是均衡协调促进自然资源、社会资源与土地资源的利用，为实现社会、经济与环境的可持续发展提供强有力的保障。这也是棚户区土地整理工作所要完成的两个目标。这其中不仅仅涉及到社会、经济、文化等方面，同时也关注到了作为城市主体的人，将人与人、人与生活环境之间的情感因素也加入进来。依据可持续发展理论，棚户区土地整理工作进行时，要充分考虑各方面因素的综合平衡，让城市成为有血有肉的动感魅力之城。
3棚户区土地整理效益评价指标体系的构建............16
3.1棚户区土地整理效益评价指标体系构建的基本原则.......16
3.2指标体系中主要定量指标的含义.........17
4牙克石市棚户区土地整理效益评价......26
4.1牙克石市棚户区土地利用现状..........26
4.1.1区域概况.........26
5结论与展望.........41
5.1研究结论与政策建议......41
5.1.1研究结论........41
4牙克石市棚户区土地整理效益评价
牙克石市棚户区改造工程起步较早。在2008年末党和国家提出加快保障性住房建设的惠民政策后，市政府和各相关单位更是积极响应，依据牙克石市土地利用总体规划、城镇规划，以加强领导、科学规划、精心组织、全力筹措资金、狠抓质量安全、协调配合、精心施工为指导思想，将坚持以人为本，惠及民生；坚持公平公正，公开透明；坚持地企合作，密切配合；坚持统一领导，各付其责作为指导原贝，把牙克石棚户区改造同新林区建设、生态移民、林区城镇建设结合起来，落实内蒙古自治区与呼伦贝尔市政府关于棚户改造的相关政策，积极配合棚户区原产权单位的改造工程，以期实现生态环境优良、替代产业成型、职工安居乐业、经济社会和谐发展的新林城。牙克石棚户区改造工程是对旧城区进行的市地重划整理，通过撤销林场、林业局局址迁移、游牧定居等手段，恢复林地、草地，将各林场、林业局、工矿企业职工和游牧民向中心城镇迁移，起到节约集约利用建设用地，优化城市空间土地利用布局的积极效果。牙克石市棚户区改造工程，其主要目的就是实现城市土地综合整治，其主要特点体现为：①土地所有权性质不改变，政府在土地整理过程中，对国有土地的使用权进行调整；②市地重划整理是一种内涵式整理，是在城市建成区范围内进行，不扩大市域边界；③城市土地整理的目的是通过土地使用权调整和公共基础设施建设，实现棚户区改造计划和城市规划，达到改善城市环境，增加城市建设用地，促进城市经济发展的良好效果；④在土地整理过程中特别重视改善居民居住条件。因此，本文选取牙克石市棚户区改造项目作为棚户区土地整理综合效益评价的实例是合适的。
5结论与展望
5.1研究结论与政策建议
5.1.1研究结论
本文对城市土地整理与棚户区改造的理论基础、基本内涵、相关概念辨析、评价方法与评价体系进行了一定的研究，结合牙克石市棚户区改造工程的具体实例进行分析，并对牙克石市棚户区土地整理综合效益进行评价，这对牙克石市棚户区改造项目的后续实施提供了一定的理论与实践指导。本文通过综合评价，得出以下结论：
（1）本文选取了14个指标，运用层次分析法确定指标体系各层权重，结合模糊综合评价法对牙克石市棚户区改造工作中土地整理工作的经济、社会、生态及综合效益进行定量评估。依据评价结果，可以看到，牙克石市棚户区土地整理生态效益评价等级应属于“较好”，经济效益评价等级属于“好”，社会效益评价等级属于“较好”，综合效益评价等级为“较好”。因此，在后续的项目实施中，在保证完成既定任务的同时，要更加关注生态与社会效益的提升，为实现建设生态环境优良、替代产业成型、职工安居乐业、经济社会和谐发展的新林城打下坚实的基础；
（2）棚户区土地整理综合效益评价是一项集系统性与复杂性于一身的工作，在不同时期、不同地区会根据实际工作需要，体现出不同的特点。因此对于棚户区土地整理综合效益评价不能搞“一刀切”，要实事求是，因地、因时制宜，综合考虑项目实际情况，认真考察项目区实际情况及项目所涉及的改造内容，科学、准确的选择切合实际的指标于权重确定方法，使结论能够科学、准确的指导当地棚户区土地整理工作；
（3）釆用定性与定量分析相结合的方式进行棚户区土地整理综合效益评价更为科学，本文采用了层次分析法将定性分析与定量计算进行有机结合，确定指标权重，使评价过程兼顾科学性与有效性；而运用模糊综合评价模型对棚户区土地整理各项效益进行评价则保证了在确定隶属度时，兼顾多个主体的主观评价意见，同时满足了对效益指标的定量测算。将两种方法结合后形成的多层次模糊综合评价法，既体现了评价因素与过程的主观性，又能通过客观数据减少个人主观臆断对评价的影响，避免一般评比打分所带来的与客观实际脱节，满足了棚户区土地整理综合效益评价的科学性、系统性与准确性的要求。
参考文献（略）