第一章理论综述
第一节概念界定
关于“对外援助”的定义，国内外学者给出了诸多版本。英国学者怀特认为对外援助只能“特定地表示一个国家的人民或机构对另一个国家的人民或机构所实施或计划实施的救助行为”，强调的是双边援助。中国学者将对外援助定义为“国际关系中一个历史久远的政治经济现象，是发达国家或高收入的发展中国家及其所属机构、国际组织、社会团体以提供资金、物资、设备、技术或资料等方式，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的具体活动”强调了援助方式和主体的多样性。宋新宁老师将对外援助解释为：一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段，但是忽略了非政府组织的作用。社科院的李慎明精辟指出“对外援助是国内政治的拓展，是国家推行其外交政策的工具”。张郁慧博士概括性指出“对外援助是指援助国或国家集团、援助组织、社会团体乃至个人出于政治、经济、人道主义等动机，以优惠方式向受援国或国家集团提供资金、物资、技术和人力等帮助的行为”。
本文为了便于讨论，统一称为对外援助，主要是指官方发展援助即由官方机构（包括中央政府、地方政府以其执行机构）为促进发展中国家的经济发展和生活水平改善，向发展中国家和多边机构提供的赠款或优惠条件的软贷款。
在本文讨论过程中还将用到一些DAC的统计术语，比如援助总量是指援助国与受援国达成赠款或贷款协议之时所承诺金额的面值。由于援助项目往往历时多年，所以实际支出额往往比承诺额更具可靠性。双边援助是指援助国直接与受援国或非政府组织进行的，以发展为目的的援助活动，包括紧急援助、债务减免、食品援助、以及技术合作等；多边援助是指援助国向多边机构定期缴纳的预算额。需要注意的是，多边机构或者非政府组织代表援助国代为执行的项目应当算作双边援助，援助国有权决定这部分资金的使用。财政援助是指援助国以资金或物资形式提供的援助，而技术援助是指在智力、技能、咨询、资料、工艺和培训等方面提供资助的各种活动。
第二节西方对外援助理论综述
西方对外援助理论主要分为国际政治学视角下的三大流派、发展经济学下的理论、以及社会心理学下的社会交换论。20世纪50年代至今，国际政治学就对外援助理论研究分为三大流派：现实主义、理想主义和新马克思主义，核心都是探讨援助国的外援动机。
在现实主义看来，国际社会是无政府状态，安全是主权国家争夺的首要资源。而对外援助作为一种政策工具，其首要目标是为国家利益服务的，不应以道德为依据。正如摩根索所言“在对外援助的旌幡下并没有更高的道德原则”。华尔兹的结构现实主义进一步认为，大国在无政府状态下谋求建立霸权，而对外援助就是建立“合适世界秩序”的霸权工具。到了90年代，这一流派体现在斯多克的“条件论”上，其直言不讳地指出外援并没有造福世界人民，而是通过压力”使受援国接受本不会接受的条件。
理想主义强调人道主义在援助中的重要性，主张援助旨在减少世界贫困和促进经济发展，注重对外援助的效率与结果评估，而国家利益的考虑应该最小化甚至剔除，取而代之的是全球共同体意识上的国际利益观。这种主义的代表之一是挪威学者斯多克提出的“人道国际主义”三原则：（1）将全球脱贫和促进第三世界发展视为本国义务；（2）坚信一个更加平等的世界是最符合西方工业国家利益的；（3）假定履行国际义务与保持本民族经济和社会福利政策的社会责任是匹配的。
新马克思主义流派认为对外援助是富国剥削贫困国家的工具，通过援助使低收入国家对西方发达国家的依附制度化，从而维持并扩大贫富差距，来源是年代兴起的激进主义和结构主义理论。代表人物有：瑞德尔认为在后殖民时代，外援是用援助国和受援国之间的新关系延续了前宗主国和殖民地之间的旧关系桑托斯认为发达国家使发展中国家在经济上长期依赖援助。
发展经济学视角下的援助理论主要有补充论和替代论，前者也叫积极援助论，以“两个缺口”理论为代表，主要观点是发展中国家在经济发展过程中普遍存在储蓄缺口和外汇缺口，外援可以补充两个缺口，为经济持续发展提供必要资源。后者又称消极援助论，其认为对外援助“很可能替代了国内储蓄，而不是增加了国内储蓄总额；是使消费增加和出口减少，而不是使投资和出口增加”，简单说援助无益于受援国的经济发展。
第二章四国对外援助的概况
第一节四国外援的战略目标演化
一、英国外援的战略目标
英国的对外援助政策可以追溯到殖民地时期，1929年通过的《殖民地福利法案》允许政府通过贷款或赠予的方式支持殖民地的基础设施建设，1940年的《殖民地福利与开发法案》进一步扩大了援助数量和范围。总的来说，二战前英国的援助政策主要是旣觎殖民地的原材料和出口市场，带有明显的商业目标，但在客观上也改善了殖民地的福祉。
二战后，英国外援目标主要经历了四个阶段：二战后到1964年工党政府上台是“撤退阶段”，1964年到1979年撒切尔夫人上台是“转型阶段”，1979年底到1966年是“新自由主义阶段”，1979年到2007年是“第三条道路阶段”。
战后初期英国的外交战略基本延续了“三环外交”的思路：确保英美特殊关系、维持英联邦国家的纽带，再是欧洲大陆国家。因此这一阶段的外援政策集中体现了英国的外交目标以及商业目标；相对于已经独立的英联邦国家，英国更为看重“殖民地开发”。1958年以前，英国政府基本只对殖民地给予官方援助；对于己独立的殖民地国家和英联邦国家，主要使用私人投资，且不得享受优惠的贷款条件。之后由于激烈的去殖民化浪潮，英国于1958年后逐步放开了援助范围的限制，表现在1963年修改的“英联邦开发法案”把“殖民地开发公司”改组为“英联邦开发公司”。
为了挽救大国地位，英国还试图通过国际组织和多边渠道来提升自己的国际影响力，“科伦坡计划”就是英国试图运用多边渠道的最好例子，但由于资金不足，计划未达到如期效果。在双边援助国家的选择上英国注重与美国协调，但从1956年埃及阿斯旺水现贷款项目来看，美国在中东和全球战略中，并没有足够重视英国的伙伴作用。
总的来说，该阶段英国完成了从“殖民地开发”到战后援助体系设计的脱变，但受限于经济实力及援助理念，外交和商业目标仍然牢牢占据主导地位，援助更多是为了确保原材料供应和市场开拓，表现在援助贷款与商业贷款的利率相差无几等方面。
第二节四国外援的法制基础
法制是确保一个国家外援政策目标实现的重要保障，只有有了法律的约束和政策文件的指导，才能使得援助目标变得更加可预期，而不是由领导人或政党任意的意志所决定的；才能使得援助政策受到民意的监督，并与国际援助规范体系接轨。从四国的情况来看，英国和丹麦援助目标的法制基础较好，这两国也分别作为现实主义和理想主义理论在援助领域的代表，德国次之，而法国的法制基础是最差的，也反映在其援助目标多年难以变革、组织机构僵化等方面。
一、英国对外援助的法制基础
英国外援非常注重法制基础，早在年就有关于援助的立法一一《殖民地发展法案》。2002年通过的《国际发展法案》确立了发展援助的目标是减少贫困，是目前指导英国对外援助的基本立法；2006年的《国家发展（报告和透明度）法案》为援助的信息工作提供了法律保障；《公共服务协议》在更高的平台上确保了各部门间援助主题的一致。
二、德国对外援助的法制基础
1971年，经合部制定了德国发展政策的第一份官方声明，建议“德国对外援助要均衡对待发展目标和商业目标，对外交目标的过分重视要得到控制”。
80年代初德国国内对援助目标的批评，最终导致了1986年关于发展政策的新文件出台，这份名为《联邦政府发展政策的基本原则》的声明重申了“德国发展政策的目标，是改善发展中国家人民的经济社会状况，帮助他们实现经济的创造性增长，从而满足人民的基本需求，最终能够自力更生”。声明强调为经济增长提供支撑性的政策环境，以及保持政策对话的重要性，但依然还是延续了过去对外交目标的重视。
1998年“红绿联盟”政府委任海德玛丽女士为新的经合部长，她主张恢复援助规模、强调减贫目标，因而经合部根据联合国千年发展目标起草了一份新的发展政策声明，名为《2015行动计划》；经过与其他非政府部门的广泛协商后于2001年通过，成为德国发展政策的官方文件。该文件虽然强调减少贫困目标，但也包含其他优先领域，比如保障食品权利、支持农村改革、支持与贫穷国家的公平贸易、支持债务减免、进一步保障人权、扶植性别平等、保护环境、解决冲突等。这份文件更像是一份大杂绘，缺乏实际指导意义，它的作用是使政府重视这些新的领域、并最终增加援助规模。
虽然德国对外援助的法制化程度较为健全，但至今都没有一部“对外援助法”；政府年度财政预算和与受援国签订的“财政技术合作协议”是其幵展外援工作的重要法律依据。
第三章四国对外援助的分配............32
第一节四国外援的地理分布比较.........32
一、英国对外援助的地理分布............33
二、丹麦对外援助的地理分布...........35
第四章四国对外援助的组织管理.......51
第一节四国外援的组织机构比较.............51
一、英国对外援助的组织机构..........51
二、丹麦对外援助的组织机构................53
第五章四国对外援助的有效性..........65
第一节四国外援的有效性比较...........65
一、援助有效性评估指标..........65
第六章四国对外援助的经验总结
第一节英国对外援助经验总结
纵观二战后英国的对外援助，有许多经验值得我们借鉴：1）决策机构、监督机构和执行机构之间的权力制衡防止了寻租现象；2）援助信息透明化，依据《国家发展（报告和透明度）2006法案》，国家发展部必须每年向议会报告援助总开支和使用情况；3）在内阁中设立专门的部门来管理援助事务，并协调部门间的政策；4）电子信息管理系统在管理中的应用，体现在外派到51个国家的办事处通过活动报告电子信息系统（向国家发展部报告工作情况；5）在管理模式上使用援助目标细分以及绩效评估体系；6）工作人员的本土化，利用受援国当地员工，提高援助效率；7）通过各国办事处与当地政府协商，增强援助需求的可预测性，签订长期的伙伴关系协定，明确未来几年资金流向；8）无论是援助的地理分布、渠道分配还是部门分配，都集中体现了英国政府对减少贫困的关注，即致力于联合国千年发展目标的实现。
当然教训也值得我们注意：1）由于权力下放，导致重复报告现象严重，影响了行政效率；2）由于工党和保守党在外援事务上持截然不同的态度，两党轮流执政过程中使得外援政策也出现较大摇摆；3）英国外援的优先领域过多，需要在联合国千年发展目标以及《公共服务协议》的框架下，明确核心援助议题：4）在“发展教育”方面，国际发展部必须做更多工作让议会和公众看到援助成果，2009年的民调显示，只有16%的公众听说过联合国千年发展目标；5）援助的地理分布上，英国需要进一步减少受援国数量，使援助效果更集中。
结语
通过比较二战后欧洲四国对外援助的经验教训，我们可以总结出欧洲国家在援助政策上的一些普遍做法，这一方面体现了DAC的规范要求，另一方面也顺应了国际援助规范体系的发展。中国正面临着改革开放的历史机遇期，如何借鉴这些经验，让“他山之石”服务于我们国家的对外援助事业，是我们急需思考的问题。
我们可以看到，欧洲国家在援助的战略目标方面，以发展目标为重已经成为国际援助规范体系的主流趋势。但是从历史上我们也可以发现，任何一个援助大国都曾经将援助作为开拓本国国家利益的政策工具，因此我们可以毫不忌讳地使用一部分带有商业或外交目标的援助项目，以此扩大中国的国际影响力。
除此之外，以丹麦为代表的欧洲国家在国际援助事务中有效塑造了清晰的国家形象，提升了本国国际政治地位。在中国崛起的背景下，我们也要善于在援助事务上明确自己的国际身份；从现实来看，中国的援外工作应该坚定地放在南南合作的框架下，以联合国千年发展目标的实现为根本目标，并促进持久和平、共同繁荣的和谐世界建设。
欧洲国家在援助领域的统计术语和口径上，普遍采用了DAC的统一惯例。我们是否也可以考虑在条件成熟时，以观察国身份加入OECD发展援助委员会，这不仅有助于提升中国对外援助的国际透明度，以实际行动驳斥某些国家对中国援助的“阴谋论”，而且有利于我国进一步规范自己的援助行为，积极融入国际援助规范体系。在援助的部门分配上，欧洲国家一般倾向于社会基础设施和服务，包括教育、卫生医疗等，而我国过多集中于经济基础设施。在发展目标为主的国际潮流下，过多集中于经济设施不利于中国援助发展目标的实现，会引起国际社会不必要的不安。
在组织机构改革方面，欧洲国家的经验证明，设立一个独立的对外援助管理机构将有利于援助发展目标的独立性，提升本国援助的有效性，并符合国际援助规范体系的发展。中国目前的情况是由商务部负责援助动议、由财政部拨款，这使得援助的发展目标无法保障，在国际社会上受到不必要的怀疑，因此中国应该筹建独立的援助管理机构。在管理机制方面，欧洲国家的趋势是更多依靠受援国政府以及驻外使（领）馆来落实援助项目的协调，而不是本国政府机构；在人力资源战略上则逐步实现本土化战略，即依靠受援国当地管理人员，实现援助的战略目标，这其中以法国的做法尤其突出。在资金分配上，欧洲国家更多釆用方案援助方式，利用受援国的减贫战略评估制定连续的援助计划，尽量避免孤立的项目援助，这些有益的经验都值得我们国家吸收采纳。
参考文献（略）