第一章引言
1.1选题背景及意义
土地作为一种特殊的自然资源，虽然它具有不可再生性和不可替代性，但却是人类得以生存发展的基础。正确的规划配置土地资源，将有助于社会经济的稳定发展。目前，我国正处于土地资源严重紧缺的巅峰时期，人地关系陷入僵局，人们除了无止境的破坏、浪费土地资源外，还过度的挖掘土地资源潜力，不合理利用土地的行为也日渐增多。无论在农业还是非农业生产中，土地都是主要的经济生产要素，土地问题应该引起我们的密切关注，尤其在人多地少的中国更是如此。
1.1.1选题背景
1、现实的社会问题
（1）因土地弓丨发的社会问题
目前我国的土地配置缺乏规范、长效的管理制度。土地产权主体和权利界定不清，保护不力。地价的不切实际可归根于偏于行政化的土地供应方式。不仅没有明确界定土地的使用方式，而且在管理和分配土地收益方面也没有清晰的条款，这就滋生了“暗箱操作”等腐败行为的产生。现在我国的土地规划还处于旗县级规划单独实施状态，并没有两个或多个旗县间共同规划的模式，从而导致我国目前的很多地方政府或规划相关部门自作主张地编制和调整规划方案。
（2）因重大项目选址引起的利益博弈问题
因为土地规划涉及经济、技术、行政等多个学科领域，所以土地规划涉及的利益团体相对比较多。方面在土地规划方案即将编制前，各利益团体会竞相制定自身的项目方案，而为了使自身的项目方案能够通过规划得以实现，他们会不惜用各种办法来干预规划方案的编制，包括不同的政治压力和经济诱惑。另一方面，政府有时候也会为了一时之利选错规划方案，使得土地规划在没有全方面综合考虑分析的情况下进行；或者是涉及到土地整理、土地调整等其他相关项目时，政府和规划部门没能充分了解公众的需要，没有进行不同利益相关者的利益最大化分析，导致项目选址时对周围环境的破坏远远小于项目建成后可带来的收益。
1.2研究综述
1.2.1国外研究现状
1、公众参与土地规划的起源和有关系统理论的形成
公众参与土地规划始于1860年，在西方国内，不仅把土地规划看成是社会中的一项发展指标，更是以后社会经济得以发展的重要影响因素。事实上，公众参与的兴起是在思想和实践的具体的相互作用产生的社会趋势：第，由自由主义和文艺复兴时期的民权运动，公众的公共精神和参与意识得到一定的润泽，政府职责的改变和国家制度的颁布均反映了公众维护自身权利和利益意识的增强。在现代化建设运动主导下，存在着“理性扩张”的弊病，为了使土地规划的工作人员从象牙塔走向公众，规划界内部在多元化思想的影响下进行了反省、在社会经济快速发展时期，社会科学理论的逐步完善以及工作参与不断推进的新的历史条件下，公众参与理论和方法幵始建立在己经形成的公众参与雏形之上。这些形成的参与理论和方法不仅使得土地规划中的公众参与理论得到深化，而且也在有力的和社会发展以及政治推进系统相结合，以此促进自身发展。
2美国、英国、德国的公众参与土地规划理论及做法
公众参与起源于美国，美国的公众参与和美国促进自由，民主，政治理念不谋而合。地方项目各个阶段公众参与的行为是由土地规划部门根据联邦政府对地方项目经费开支决策来制定的。美国在各种政策中不断融入公众参与，在土地规划的相关法律法规中也通过改进内、容来逐步强化公众参与的重要性。例如：从20世纪50年代后期颁布的《联邦高速公路法案》进行改进，截止到70年代制定出了《环境法规》，进而进入几乎完善了公众参与政策的90年代，颁布了《新联邦交通法》。美国的土地规划，不仅注重公众自身的参与，更加关注规划人员在不同的规划阶段去鼓励公众参与到土地规划中所采取的不同手段。
第二章概念界定及依据分析
2.1概念界定
2.1.1公众参与
1、公众
中国古代典籍中通常指“犹大家、大众”之意，《朱子语类》卷十六中有：”譬如一事，若系公众，便心下不大段管；若系私己，便只管横在胸中，念念不忘。只此便是公私之辨。《恨海》第十回有：“棣华大惊道：‘这个如何使得！医院虽说有人伏侍，那都是公众的人，要茶要水，怎得便当’？柳青《铜墙铁壁》第十五章有：“银凤拉住他的袖子，第一次在公众面前依恋地定睛凝视着他。”巧见代意义的公众是指一个社会中公民的集合体。土地规划中的“公众”分为广义和狭义两个层次，广义的“公众”是土地规划所涉及的利益主体，其构成为个人、特定利益集团和政府代表，以及持中间立场的技术专家。其中，政府代表仅是其中的一员，是规划的组织者；技术专家的参与主要是提供技术层面的支持，不代表任何一方的利益，是一定意义上的参与。狭义的“公众”不包括政府代表，公众是与政府相对应的概念。
2、公众参与
公众参与理论的先驱安斯坦认为，“公众参与是一种公众权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。噶尔森与威廉姆斯提出，“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。
从以上观点可以得出，公众参与是指通过由公众个体或者团体参与决定公共事务并接触服务机关的行动，使政府做出回馈以反映民意，化解公众和政府之间存在已久的矛盾，提高公共决策的合理性，增强政府办理行政事宜的能力，从而达到公共参与能够实现政治民主、运用公众权利获取公众最大利益的目的。从社会角度分析，公众参与的实质是执行了社会资源的再分配，并实现了社会资源的再创造。公众参与理念的产生基础是在发展民主政治的条件下形成的，是实现民主社会的必经之路。这里提到的公众参与，除了参与政治事件外，还参与和公共管理包括公共利益相关的其他事情’它重新界定了公共权力、公共义务以及公共参与下的全新治理观念，属于广义上的公众参与。
由上述观点可得出，公众参与土地规划不仅仅是规划的事后参与，而是要参与到整个规划的编制和实施过程中。土地规划中的公众参与是在土地规划的方案编制、方案决策和方案实施整个过程中，包括公众在内的各利益相关团体互相交换意见，协商各自利益，公众通过积极的参与土地规划的整个过程来实现自身的参与权和监督权以保障自身的利益不受侵害。公众参与土地规划能够均衡各利益团体之间的利益’避免规划的频繁修改，促进社会和谐发展。
2.2依据分析
2.2.1土地规划中公众参与关理论依据
土地规划的决策、编制和实施都是根据规划区域的客观实际进行的，不仅对规划区域的土地利用结构和土地利用方向指导具有重要作用，而且还会影响到规划区域的人口、资源、环境和经济，所以，公众参与有助于土地规划方案的科学合理性和完善性。
1、规划决策中的公众参与
这一阶段的公众参与着重指在政治和政策的层面上的参与。公众参与制度的本质就是为了让公众参与行政决策的过程，从而保障公众的合法权益。梁鹤年的观点中把公众参与看作是权利的重新分配，属于“契约式”民主的一种。土地规划中的公众参与不是单阶段的行驶，而是要参与到从规划方案编制到规划方案实施的整个过程中来，目的是使规划领域中具有法律效力的法律法规等演变成一种“契约”，而且土地规划中涉及的不同领域的利益团体在参与规划时必须要遵守该“契约”。有其他学者认为，公众参与土地规划是种公众自行组织的参与规划编制、实施、事后管理和监督、规划价值评估以及规划方案再修编的全套过程，规划的方案制定是在规划区域内公众团体和其他利益团体共同协商后，结合规划区域的自然、经济社会条件及其土地利用现状，最终确定的利于区域土地持续利用、区域经济持续发展的目标下完成气在民主政治不断推进、民主法治不断健全的社会中，公众从事参与公共事务的决策应被赋予明确的法律界定。如果没有明确的法律规定公众参与土地规划时应履行的权利和义务，势必会降低公众参与土地规划的积极性，甚至以一种“事不关己”的态度面对规划。因此，应强化参与者权利和义务，巩固其法律地位，给他们个合法的参与身份，为构建积极、和谐的存在参与环境提供充分的硬件准备。
2、编制过程中公众参与
公众参与土地规划的本质就是索权——用权——维权的过程，也是权责对等体现的过程。公众在参与土地规划方案编制过程中，不仅维护了自身利益，同时也为规划方案编制人员减轻了负担，使原本全部由编制人员承担的任务，由公众参与者和编制人员共同承担，以避免参与者只尽权利不履行义务，实现权利和义务的合理分配。土地规划的编制要切实考虑规划实施的可行性，再好的编制方案，若不易实施，也只能算是纸上谈兵。因此，编制方案一定要从实际出发，与实际接触最多的就是公众，所以，公众参与土地规划编制重点在技术层面能够更广泛地弥补因规划人员的考虑不周全带来的损失，提高土地规划的科学性。当公众面对的是过于抽象的参与事物，而不是有具体形象的事物时，其参与积极性便会大打折扣，在公众参与土地规划领域，目前我国还没有名门规定出公共参与的程序及内容。因为规划方案的编制要兼顾规划区域经济发展和规划实施难易程度，所以需要考虑的专业技能还有很多，受公众自身素质影响，要求公众参与到方案编制的每一个程序是不符合实际情况的。因此，为了保证土地规划能有效实施，需要吸取充分的公众意见，而广泛的公众意见又来源于公众参与，保障参与者参加的内容全面、具体、通俗易懂成为了规划有效实施的重要基础条件。除此之外，公众参与土地规划应贯穿整个删过程，而不是其中的某个或几个环节，并要结合规划人员的技术水平、规划区域内公众可能实现的参与时间及地点等因素，制定土地规划编制公共参与方案。
第三章我国公众参与土地规划的现状及问题......18
3.1公众参与土地删的现状........18
3.1.1公众参与土地规划制度构建........18
第四章规划修编公众参与设计.......22
4.1公众参与的制度设计.........22
4.2公众参输形式设计........23
第五章麟建议.........30
5.1营造公众参与氛围.......31
5.2健全公众参与制度体系.........31
第五章政策建议
公众参与土地规划涵盖了社会的方方面面，不同的利益方追求的利益各不相同。为了保证土地规划的科学性、合理性、公平性，实现公众与政府的利益最大化，就需要建立一个合理科学的机制作保证。下面笔者分别从思想、制度和技术三个层面提出相应对策。
5.1营造公众参与氛围
1、政府观念的转变
首先，政府要实现“权利输出”观念的转变。公共参与积极环境的营造在很大程度上和政府的“独占权利”行为有关，要想改变我国长期的发展过程中形成的政府权利至高无上的现状’就需要政府去从思想上接受将权利输入于公众，改变以往的“拿来主义”。从群众中拿来权利，再将权利服务于群众，这样的理念建立需要政府自身观念的转变。其次，政府要做到高度透明。公众参与的前提是知情，无论是制度的建立，还是制度的实施’政府都要通过多种方式公布于众，鼓励公众去参与并实施监督，做到真正的“为人民服务”。
2、规划人员思想的转型
规划人员具有丰富的专业知识和高水平的专业技能，但是在真正的工作中，规划人员通常忽略了公众的意愿，而是一味的为政府提供便利，这在一定程度上造成了角色错位的误区，而走出误区的唯一途径就是转变规划人员的错误思想。因此，土地规划人员应树立“满足最广大人民的根本利益需求”的工作观念，将自身置于公众的角度，在删方案的决策、编制和实施过程中，去考虑公众的利益。充分结合公众意愿，做好公众和政府之间的纽带，权衡经济发展和公众利益的关系，运用高水平专业技能设计出最符合长远发展的规划方案。
3、加强公众的主体观念
首先，要加强公众对权力运用的意识。面对政府或其他部门施与的压力，公众要运用自身权利去制约平衡，从而维护自身利益，与此同时，公众也要遵守国家的法律法规，正确行使权力，加强参与决策公共事务的能力。其次是建立完善的公众组织，通过强大的组织力量去制约政府或其部门滥用权力的行为，这在一定层面上也打击了“暗箱操作”等腐败现象的滋生。最后是强化公众的民主观念。民主观念的深入是实现理性公众权利的基础，只有形成理性的公众权利，才能做到客观合理的公众参与和监督。
结论
通过以上研究不难看出我国的土地规划缺乏公众参与，尽管公众参与规划有了初步的进展，但其参与的方式仍然摆脱不了单一化、形式化的表象运作，这不是公众参与的正确诠释与实践。要全面引入公众参与理论并与我国实际国情相结合，才能更好的构建适合我国国情的公众参与模式。主要结论：
第一，公众参与土地规划在传统的规划制度设定、规划内容安排、方法与程序等方面都有了新的改变和诠释，使得规划决策更具有科学引导性，有利于规划的具体实施。
第二，公众参与土地规划很大程度上缓解了社会权力、社会利益分配的不公，是公民权实现的体现。公众参与不仅可以当作土地规划民主的实现方式，还是一种抽象的权力运作机制，它使得政府和人民的利益关系更为协调。
第三，由于公众参与土地规划受到国家经济结构、社会制度、文化环境的限制，所以必须要有良好的经济、社会、文化体系作支撑。虽然政府存公众参与规划中起着主导、支撑的作用，但为了更好的推进公众参与，要从单一的行政主导模式逐步向公众政府双重参与、公众全程监督参与模式过渡。
第四，我国土地规划中的公众参与的形式还停留在表象阶段，要想实现真正意义上的公众参与，需实现两个方面的加强，即社会方面需要加强法制建设，公众自身方面需要提高文化素质，但两者的实现均需要较长的发展时期。
参考文献（略）