税费改革以后乡镇水利站职能履行状况的比较分析

第一章导论

1.1研究背景
由我国政府体系的组织结构和功能可以看出，乡镇站所在政府组织体系中扮演着重要角色，乡镇站所的改革必定是乡镇体制改革中的重要环节。在乡镇级政府机构设置中，乡镇站所作为代表乡镇政府与上级职能部门来直接执行国家意志、践行农村公共服务职能的政府机构，它直接服务广大农村社会和农民，其功能发挥的好坏直接影响到农村经济、社会和农民生产、生活发展的优劣，它也是基层政府和农村社会及农民进行互动的关键。因为复杂的职能和结构划分是我国政府组织体系的一个特点，导致乡镇站所成为“条块矛盾”的交叉部分，站所机构的人权、事权和财权的归属和划分也相当的复杂，成为农村基层治理中政府组织体系最敏感的部分。目前乡镇站所面临的各种问题都反映了当前农村基层治理的基本现状，而其改革也体现了农村基层治理变革的基本走向。本文主要以乡镇站所中的水利站为研究对象，从乡镇水利站改革的现实状况、困境和对策等方面入手，了解后税费时代乡镇水利站改革的优势和劣势。再通过实证分析以华北X县乡镇水利站为例，深入了解水利站的职能履行情况，分析水利站的现状、问题和原因，寻求改进的对策和建议。

1.2研究目的和意义
1.2.1研究目的
作为党和国家基层组织的乡镇，负责组织农村经济建设和社会发展，直接面对占我国人口大多数的农民。水利站属于乡镇站所，在不同的历史时期有相应的的职能和职责分工，并发挥着重要作用。我国农村自开始税费改革以来，已获得了阶段性成效，“后税费时代”正快速到来。本论文立足于“后税费时代”背景下农村治理尤其是乡镇政府、乡镇站所面临的新情况、新挑战，以建设社会主义新农村和服务型政府为出发点，深入分析后税费时代乡镇水利站改革的状况，以满足农民发展生产的要求，服务农民和农村水利事业，促进农业生产和农民增收，加快社会主义新农村的建设。
1.2.2研究意义
1.2.2.1理论意义
首先，通过对乡镇水利站的现状、存在问题和困境的研究分析，找出改革的途径，使水利站能在新时期更好的发挥职能，为农民服务。而在研究的过程中必然要借助政府职能转变理论、公共治理理论和新公共服务理论的相关内容，同时在研究的过程中也会相应的丰富和发展这些相关理论。其次，作为政府体系的末端的乡镇站所，它既要接受中央政府的宏观指导，又必须与其存在一定的职能分工差别。在当今社会，随着日益复杂和多样化的地方事务的发展，地方的权限不断被扩大，几乎重新建构了中央与地方的关系。因此，建设服务型乡镇水利站一定程度上体现了我国中央与地方关系的演变动态，相关研究也有助于深入了解中央与地方关系的变化。
1.2.2.2现实意义
首先，我国正处在明显的社会转型中，深化乡镇站所改革，建立监督约束机制，强化机构编制管理，积极推进乡镇站所综合配套改革，建立乡镇公共财政，对于推动乡镇站所以及乡镇治理的整体转型具有多重意义。其次，通过对税费改革后乡镇水利站的研究，可以从现实的角度分析水利站的现状和作用，考虑如何改革才能使水利站更好的解决自身存在的问题，使之更好的为农民的生产生活服务，更好的发展我国的水利事业。

1.3文献综述
由于乡镇水利站是乡镇站所的一部分，而乡镇水利站和乡镇站所又都归属于乡镇机构，很多对乡镇机构改革和对乡镇站所的研究都对研究乡镇水利站改革有借鉴意义，对水利站的改革有重要影响。因此，这里的文献主要从三方面阐述这一选题的现状研究，即对乡镇机构改革的研究、乡镇站所改革的研究和乡镇水利站改革的研究。
1.3.1国外文献综述
从查阅国外的相关研究来看，还很少见对我国乡镇站所改革的相关研究。但是，—些关于中国农村和公共管理的经典性研究论著，为乡镇站所改革的研究提供了指导借鉴作用。社赞奇(1989)在其著作《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》中研究了河北那台地区的水利管理组织，发现了在传统国家中维持乡村秩序对象征性代表的依赖。还有他提出的国家政权的“内卷化”现象及乡村“赢利型经济”范畴等观点，对研究水利站改革具有一定的指导借鉴意义。20世纪七八十年代以来的一些西方学者，通过研究西方行政改革的许多成果，对研究我国乡镇机构改革以及乡镇站所改革也有很大的启发性。如戴维.奥斯本等(1992，2006)在其著作《改革政府》中对“企业化政府”的论述，对我国乡镇政府的改革以及乡镇站所改革都有借鉴作用。美国学者登哈特夫妇(2004)在其著作《新公共服务：服务，而不是掌蛇》中提出：“当我们急于掌蛇时，也许我们正在淡忘是谁拥有这艘船。”从这个层面上讲，我国乡镇政府以后的角色在许多时候就不再是唯一的“掌蛇者”，“划桨手”也不会由市场单一提供，而是促使更为多元的参与力量来丰富和完善公共服务体系。
美国学者李约瑟(1971,2003)参考郑肇经和冀朝鼎的著作，在《中国的科学与文明》的第四卷第二节“水利工程”中，对水利技术层面的河道控制、建设和维护，水利提升机械和利用水力作动力源等内容做了精深地研究。②德裔美国学者卡尔A 魏特夫(1957, 1989)在其著作《东方专制主义》中主要论述了 “治水社会”的观点，他认为“治水社会”主要存在于干旱和半干旱地区，因为在这种地区，如果人们要保证农业生产的正常和有效，就必需利用治水的办法来克服和解决灌溉农田时水资源不足的情况。而要达到这个灌溉目标，就需要有纪律、强领导组织的大规模协作。

    1.4 研究设计 ..................18-20
    1.5 论文研究的理论基础 ..................20-21
第二章乡镇水利站改革的背景分析 ..................21-27
    2.1 乡镇机构改革的困境与原因分析 ..................21-23
        2.1.1 新时期乡镇机构改革的困境 ..................21-22
        2.1.2 乡镇机构改革困境的原因分析 ..................22-23
    2.2 财政短缺：乡镇水利站改革的现实困境 ..................23-25
        2.2.1 财政短缺：乡镇水利站治理的现实背景 ..............23-25
    2.3 税费改革：乡镇水利站改革的压力和契机 ..................25-27
第三章乡镇水利的历史变迁 ..................27-31
    3.1 1949年-1978年的农田水利——农业生产取向 ..................27-28
    3.2 改革开放至税费改革前的农田水利——农民负担取向 ...........28-29
    3.3 后税费时代农田水利——市场化和自治化取向 ...............29-31
第四章后税费时代乡镇水利站职能履行状况的比较分析 ...............31-37
    4.1 对水利站“以钱养人”模式的分析 ..................31-32
    4.2 对水利站“以钱养事”模式的分析 ..................32-35
        4.2.1 “以钱养事”改革的成效和存在的问题 ...........32-34
        4.2.2 “以钱养事”改革不可行的原因 ..................34-35
    4.3 “以服务为中心”的思路分析 ..................35-37
第五章乡镇水利站职能改革的实证分析 ..................37-49
    5.1 研究区域概况与调查样本分析 ..................37-39
    5.3 X县乡镇水利站职能履行情况及农户对水利设施的评价 ........41-44
    5.4 华北X县乡镇水利站存在问题的原因分析 ..................44-46
    5.5 乡镇水利站改革的对策分析 ..................46-49

结束语

政府的职能具有“公共性”，提供公共服务是政府的重要职能，水利站的职能就是为农民提供满意的水利服务。本文从乡镇水利站改革的现实状况、困境和对策等方面入手，了解后税费时代乡镇水利站改革的优势和劣势。回顾新中国成立后的农田水利政策，分析不同时期的乡镇水利设施的变化情况。笔者通过分析计划经济时代的“以钱养人”模式和咸安的“以钱养事”模式，认为两者都存在弊端，不可能从本质上解决好基层事业单位存在的问题。但是这两种模式也有成功之处，权衡利弊，笔者认为最好的办法就是“以服务为中心”，由接受服务的农民评价服务，把他们的评价作为考核服务人员工作的标准。再通过实证分析的方法以华北X县乡镇水利站为例，了解X县乡镇的基本情况，通过对相关人员的访谈和对当地村民问卷调查的统计结果，可以深入了解水利站的职能履行情况。在分析水利站人员少、资金不足、素质低、服务跟不上的现状和问题的基础上，从政治方面、经济方面和文化方面分析产生问题的原因。最后，从管理体制、选拔人才和提高服务、争取国家财政支持及创新改革模式四方面寻求改进的对策和建议。

主要参考文献

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