第一章 前言
1.1 研究背景
1.1.1 我国城镇化步伐进一步加快
中国的城镇化率正以每年近 1 个百分点的速度增长，根据国家统计局数据，到 2019 年底，我国城镇化率达到了 60%以上，已经进入城市化进场的后半程[1][2]。伴随着城镇化的过程，我们在城市的开发建设、城市维护管理、社会综合治理等方面取得了一定成绩，但随之而来也带来了很多的“城市病”。一是随着城市的不断发展和城市的生活品质的不断提高，人们对所生存的物质和文化的需求不断提高，党的十九大报告指出，我国的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分的矛盾。这一矛盾在城镇化进程也体现得很明显；二是生活水平提高后，人们对公共生活产品的质量提出了更高的要求，在城市住房质量上，对城市建设的精细化、高品质提出了更高要求；三是城市发展带来的可利用土地减少，老城区的生活环境压力增大，这就要求在城市发展同时，更应注重老城区人居环境建设，实现土地资源的重新利用，旧城改造显得十分重要。只有推进旧城改造，城市发展才能向可持续发展方向迈进。
1.1.2 旧城实现更新是城市发展必然历程
城市快速发展，势必带来各类城市管理问题，如房屋布局混乱与城市交织，公共设施落后、配套不齐全，道路拥堵、停车困难，上学难、就医难等，城市发展瓶颈迎面而来[3]。党的十九届四中全会上明确“推进国家治理体系与治理能力现代化建设”是今后工作的总体思路，并坚持以人民为中心的发展思路，把“建设人民满意的服务型政府”作为奋斗目标，中央也提出鼓励市民通过各种方式参与城市建设、管理。为推进城市更新，必然要对原住民搬迁、对原来的建筑进行改造，只有通过旧城改造，合理布置公共服务资源、提升城市功能，才能改善居民的居住基本条件和配套环境。可以说，我国城市发展的第一任务和重要进程就是旧城改造[5]。首先，旧城改造的目的就是要不断改善民生，实现城市管理水平向共治、共管、共建、共享方向发展；其次，旧城改造提高了城市土地利用效率，提升了居民生活品质和城市的内涵[4]；最后，旧城改造是打造城市新形象，重塑城市增长极的有效方式，从而促进城市基础设施的完善，促进经济结构的转变，实施旧城改造，是提升城市品质、重塑城市特色的重要保障。
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1.2 研究目的意义
1.2.1 研究目的
旧城改造的目的是解决城市发展过程中遇到的一系列问题，重新赋予城市以活力。推进旧城改造对重塑城市形象、改变城市面貌有重要作用。呈贡旧城改造先后开展 10 多年，由于利益协调难度大、存积问题难以妥协、拆迁安置成本高、改造资金短缺、回迁安置难等一系列问题，呈贡区对此出台了很多方面的政策和制度，学习了很多地区好的做法，但是仍然存在安置房建设推进缓慢、拆迁推动难度大、资金筹措困难、招商引资项目难以落地等困难。基于此，本文研究的主要目的是通过对旧城改造的案例研究，对组织实施、政策制定、执行等情况进行分析，对政府、开发商、被拆迁户各利益相关方进行访问、调查，科学、公正、客观分析呈贡旧城改造推进困难的原因，并对国内外先进经验进行总结归纳借鉴，提出优化旧城改造实施的对策建议。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
国内外对旧城改造和拆迁安置的研究已经有很多，本文运用利益相关者理论，对呈贡区旧城改造推进进程、安置补偿政策、安置房建设政策及实施成效进行分析，剖析呈贡旧城改造内在关系，从政府视角找出呈贡区旧城改造存在的困难问题，提出优化旧城改造拆迁安置的对策建议，为呈贡区政府制订旧城改造政策、确定精准实施细则提供参考，也为类似项目提供理论指导。
（2）现实意义
本文通过对呈贡区旧城改造组织实施、安置补偿政策、安置房建设政策等分析，更全面、系统地归纳呈贡区旧城改造运行过程存在的问题，安置房建设难以推动等方面存在的弊病，科学客观地分析呈贡区旧城改造问题成因，找准问题要害，从旧城改造的顶层开始组织设计。该案例研究不局限于具体的征地拆迁和项目建设，而是从政府视角、宏观结合微观的角度去进行顶层组织实施设计、政策动态调整、工作流程兼顾所有利益相关者。更加凸显政府在旧城改造中的主导作用。呈贡区旧城改造的推进落实，有利于群众实现自身的权益，不断改善生活，共享呈贡新区建设的成果；有利于呈贡转变发展方式，入呈企业在呈贡落地开花；有利于延续和承袭呈贡传统历史文脉，留住呈贡人民的“根和魂”，让呈贡的建设融入浓厚的历史人文特色，让呈贡文化在老城亘古延续。
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第二章 论文理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 旧城改造
旧城改造是指有计划、有目的地对城市中功能难以满足需求的落后地区进行改造，以解决城市建筑物老化，功能、结构退化等问题，使该区域的功能适应社会、政治、经济发展的需求；旧城改造的目的是提高城市的社会效益、经济效益和环境效益，最终使得社会、经济、环境达到一个动态的平衡状态。主要内容包括以下几个方面：一是改善城市生活、生存质量。通过修建市政基础设施和功能设施，增强城市公共服务功能；通过对道路、建筑、绿化等进行改造，打造具有符合现代城市功能的居住环境；通过对自然环境的保护和利用，提升居民生存人居质量；二是优化城市功能分区。通过编制科学合理的城市规划对住宅用地、工业用地、商业用地、绿地率、公园覆盖率等指标进行合理设置，提高土地综合利用率；三是优化城市产业功能布局。通过调整产业布局规划，淘汰落后产业和污染较大的产业，打造新的产业，促进产业不断优化升级，为整个城市的经济发展增添新动力[45]。
从旧城改造建设上看，主要包括：对产业结构、土地利用、城市功能进行科学划分，对城市道路系统、公共服务系统新建或翻修，改善城市居住环境、自然环境等。
从改造模式上看，主要包括：对老旧小区的提升改造，对旧城区的异地安置改造；以政府主导拆迁安置、开发商投资建设的改造模式，以开发商为主政府配合进行的开发改造模式等[25]。
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2.2 理论政策基础
2.2.1 理论基础
（1）区位理论
区位，是指为了人类活动所需要的场所，其在地理环境中所处的空间位置。1826 年，德国农业经济学家杜能在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中首次提出区位理论，随后阿尔弗雷德.韦伯提出的工业区位理论、克里斯泰勒提出的中心地理论、廖什提出市场区位理论等，对区位理论进行了发展，逐渐发展出了不同方向和细分领域的区位理论，伴随城市发展的步伐，区位理论向着更加注重解决实际问题的方向发展[33]。随着城市化进程的加速，城市可利用的建设用地将日益减少，处在城市核心区的土地价值也越来越大，这种现象将随着城市面积的不断扩大而更加凸显，城市各种功能的转移，各区域的区位优势也会发生变化和重组，区位理论很好地解释了旧城改造实施对城市发展的影响。在旧城改造中，可以运用这一理论对改造区进行合理设置，实现城市功能的最优化。其他区位理论也可广泛应用于旧城改造中，按照以最小的成本获得最多效益的原则，在旧城改造开展征地拆迁时，可以根据土地自身环境因素、区域经济水平、交通便利度等各方面因素，综合考虑征地拆迁的实施方案，以此来获得最佳收益[47]。
（2）城市再生理论
城市再生理论最先形成于国外，并发生了几次比较大的变化，基于旧城改造的研究主要包括以下几个方面：
一是由于旧城改造的复杂程度和牵涉面广，应充分发挥规划、管理和法制体系的作用，应全面建立旧城改造的法律体系，保证旧城改造的法律地位；应设立专职的监督机构和专业有效的管理队伍保证改造项目的实施，建立绩效考评机制，确保项目的正常推进，维护旧城改造相关的各主体的利益不被侵害。
二是为保证社区和公众能够顺利有效地发挥其作用。应加强社区内部的建设，熟悉社区建设的相关情况，全力满足当地居民的风俗和习惯；在确保大家都受益的基础上，建立更加高效的居民参与的运行机制。
第三章 呈贡区旧城改造案例基本情况...................23
3.1 呈贡区基本情况...............................23
3.2 呈贡区旧城改造基本情况........................25
第四章 基于利益相关者理论的呈贡案例研究........................41
4.1 呈贡区旧城改造利益相关者界定.........................41
4.1.1 呈贡区旧城改造利益相关者分析........................... 42
4.1.2 呈贡区旧城改造利益相关者类型........................................ 42
第五章 基于政府视角推进呈贡区旧城改造实施的对策建议.......61
5.1 政府要当好旧城改造统筹者............................61
5.1.1 主导牵头旧城改造实施.......................61
5.1.2 建立旧城改造规划体系..............................61
第五章 基于政府视角推进呈贡区旧城改造实施的对策建议
5.1 政府要当好旧城改造统筹者
旧城改造是提升城市品位不可或缺的过程，政府在旧城改造过程中有不可推卸的责任，必须发挥主导作用，解决科学规划和筹集资金等核心问题，强有力地领导旧城改造工作。
5.1.1 主导牵头旧城改造实施
政府的主导作用就是通过统筹各方资源，站在更宏观角度，全局性考虑旧城改造对整个社会资源的调控，有目标系统的编制规划，实施统筹、调控、服务、监管，弥补市场机制的天然缺陷，引导资源更加合理地配置，从而使市场能够更好地发挥作用。
一是明确改造定位和模式。呈贡旧城改造涉及多方面多种类的改造，涉及整体异地搬迁、原址安置、微改造，政府需要针对具体情况，仔细研究确定哪一种改造的范围，细化哪些区域需要全部拆除，哪部分区域需要保留，那些实施微改造，针对不同的情况，确定不同的改造模式，建立一套科学制定推动旧城改造的工作流程图，以确保旧城改造项目可以有章可循，符合城市未来发展的需求。另一方面，还应该制定呈贡区旧城改造的近期计划、中期、远期规划，让旧城改造更有目标性；通过规划划定城市功能分区和产业布局调整，让旧城改造更有计划性和目的性。
二是优化营商环境。打造一流的营商环境是这些年政府改革的方向，政府应通过科学规划、土地整理、产业扶持、行业管理等手段，打造一个优良的投资氛围，使旧城改造片区的价值不断提升，吸引更多优质的开发商。呈贡区政府已出台 40 条措施全力优化提质营商环境，这些政策对促进旧城改造吸引社会投资人方面具有较大吸引力，但关键看落实。
第六章 结论与展望
6.1 结论
旧城改造是城市发展的必然，呈贡旧城改造自启动起就面临经验缺乏、资金短缺、拆迁安置补偿难等一系列问题，经历 10 多年的摸索，走了很多弯路。本文以呈贡区旧城区改造为具体研究案例，分析了旧城改造及拆迁安置到目前出现的主要问题的各种成因，其经验教训是：旧城改造不能盲目上马、贪大求全，要因地制宜、科学规划，处理好各利益相关主体之间的关系；在实现旧城改造的同时，要兼顾经济发展、民生保障、文物保护等。对于经验我们要加以总结学习，对于教训我们应高度重视采取对策。目的就是为后续旧城改造明确思路，为更多类似的旧城改造项目提供案例参考。本文从政府视角，针对呈贡区旧城改造案例研究形成的结论如下：
（1）呈贡旧城改造主要存在以下问题：旧城改造政策制定上存在政府工作思路不清晰、主要工作思路变更频繁、未编制科学合理规划作为指引、政府重视程度不够、制度体系不完善、组织架构单一，效率低下等问题；旧城改造政策执行上主要存在政府投入不够、资金投入渠道欠缺、政策优惠不足、运作模式单一、拆迁推进难度大、安置房建设缓慢等问题；旧城改造政策后评价上存在缺乏执行成效反馈的合理途径、缺乏政策失灵矫正的有效方式等问题。
（2）问题产生的主要原因是：政府自身角色认识不清、缺乏运作经验、资金筹措方式有限、拆迁补偿安置机制不畅等。
（3）针对存在的问题及产生的原因，从政府视角，提出的对策建议有：一是政府要当好旧城改造统筹者。要主导牵头旧城改造实施、建立旧城改造规划体系、组建高效专业的组织统筹机构、多渠道资金筹措投入；二是政府要当好旧城改造制度体系建设者 ，要建立符合旧城实情的拆迁补偿机制、建立引入社会投资人管理机制、建立高效推进安置房建设机制；三是政府要当好旧城改造公共利益维护者。要提升老城城市服务功能、加强老城历史文物和民族特色保护。
参考文献（略）