1 绪论
1.1 课题研究的背景
自中国共产党第十一届三中全会提出全面深化改革开放政策以来，中国发生了翻天覆地的变化，中华民族走上全面复兴之路，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。随着中国经济的跨越式发展，越来越多的人涌向大、中型城市，导致了大、中型城市人口激增，城市交通拥堵的现象日趋严重。如何解决交通拥堵，改善公众出行的公共交通质量，已经是政府部门急需解决的难题。
城市轨道交通工程应运而生，已经被越来越多的城市列为日常工作的重点项目。当前，城市轨道交通在缓解城市交通拥挤、提高交通运行效率等方面产生了积极的影响，被普遍认为是缓解公共交通问题的较为有效的方式。近年来国家加大了对城市轨道交通建设的扶持力度。
随着城市轨道交通建设步伐的不断加快，其中存在的一些难题也逐渐显现出来。城市轨道交通一般都属于大型建设项目，它的整个建设周期跨时较长，在建设期间就需要大量的资金来保证项目的正常开展。在建成后的运营期，依然需要资金来聘请工作人员、进行设备维护保养、解决设施设备的损耗等问题，而这笔支出依然是一笔巨资。虽说在后期运营中，会有票务收入、地铁周边资源的进账，但是这些有限的收入很难满足城市轨道交通的正常运营。
城市轨道交通在国内目前依然是亏损的状态。可以说采用传统的政府主导的投融资模式，沉重的财政支出压力以及专业管理能力的不足，严重制约了城市轨道交通的发展脚步。近年来国家越来越重视经济的健康发展和结构的有效调整。自十八届三中全会提出贯彻“允许社会资本通过特许经营等方式参与公共基础设施投资与运营”的精神以来，为了拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，促进政府职能加快转变，国务院、财政部、发改委多次发文鼓励大力推广 PPP 模式。
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3 国内外大型交通基础设施中典型项目的 PPP 模式剖析.......................... 34城市轨道交通在国内目前依然是亏损的状态。可以说采用传统的政府主导的投融资模式，沉重的财政支出压力以及专业管理能力的不足，严重制约了城市轨道交通的发展脚步。近年来国家越来越重视经济的健康发展和结构的有效调整。自十八届三中全会提出贯彻“允许社会资本通过特许经营等方式参与公共基础设施投资与运营”的精神以来，为了拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，促进政府职能加快转变，国务院、财政部、发改委多次发文鼓励大力推广 PPP 模式。
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1.2 课题研究的意义
随着 2017 年 8 月包头城市轨道交通 PPP 项目被紧急叫停后，PPP 模式貌似遭遇了史上最冷寒冬。自 2017 年包头城市轨道交通 PPP 项目被紧急叫停的同时，财政部发布了 92 号文，文件要求对全国项目库加大清理整顿力度，并为 PPP 模式的进一步发展指明了方向，这标志着 PPP 模式进入了规范化发展的新阶段。PPP 模式在城市轨道交通应用过程中暴露出来的一系列问题引起了业界专家学者的广泛关注与思考，此时展开对 PPP 模式在城市轨道交通中的应用研究对在建和未来入库项目具有一定的参考价值和借鉴意义。
本文作为 PPP 模式在城市轨道交通中的应用研究的深化、延展。通过研究PPP 模式在城市轨道交通项目运作中的重点内容以及具体流程，展开对国内外大型交通基础设施典型项目 PPP 模式应用情况的剖析。识别与分析各项目成败的关键因素，并形成对同类 PPP 项目的启示。运用工程管理等相关理论知识，结合 K 市轨道交通 5 号线的实际情况，尝试探索出一条符合 K 市轨道交通 5 号线自身发展的 PPP 模式，为政府解决 K 市轨道交通 5 号线实施过程中可能会遇到的问题有一定的贡献。综上所述，本文无论从理论层面还是从实践角度来说都具有一定的研究意义。
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2 PPP 模式在城市轨道交通项目中的运作分析
2.1 参与主体
城市轨道交通 PPP 项目，一般涉及政府、社会资本、PPP 项目公司、承包商、分包商、原料供应商、专业运营商、产品或服务购买方、保险公司以及其他专业机构等众多主体。他们的关系见图 2-1。众多主体间不同需求的制衡和法律关系的调整，客观增加了 PPP 项目的复杂性。
（一）政府
政府是参与城市轨道交通 PPP 项目的核心主体之一，通常作为项目发起人和项目最终所有者。它们在法律意义上不具有项目的所有权和经营权，而是通过给予项目相应的特许经营权，提供项目一定数额的从属性贷款或贷款担保以此支持项目建设开发和融资[38]。这里所指的政府方实际上包括政府及其下属职能部门、事业单位及国有企业。在城市轨道交通 PPP 项目中，政府一方面作为公共事务的管理者，一方面作为公共物品及服务的购买者。政府要行使项目规划、采购、管理、监督等行政管理职能，同时又要基于与社会资本签订的合同行使民事权力履行约定义务。
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随着 2017 年 8 月包头城市轨道交通 PPP 项目被紧急叫停后，PPP 模式貌似遭遇了史上最冷寒冬。自 2017 年包头城市轨道交通 PPP 项目被紧急叫停的同时，财政部发布了 92 号文，文件要求对全国项目库加大清理整顿力度，并为 PPP 模式的进一步发展指明了方向，这标志着 PPP 模式进入了规范化发展的新阶段。PPP 模式在城市轨道交通应用过程中暴露出来的一系列问题引起了业界专家学者的广泛关注与思考，此时展开对 PPP 模式在城市轨道交通中的应用研究对在建和未来入库项目具有一定的参考价值和借鉴意义。
本文作为 PPP 模式在城市轨道交通中的应用研究的深化、延展。通过研究PPP 模式在城市轨道交通项目运作中的重点内容以及具体流程，展开对国内外大型交通基础设施典型项目 PPP 模式应用情况的剖析。识别与分析各项目成败的关键因素，并形成对同类 PPP 项目的启示。运用工程管理等相关理论知识，结合 K 市轨道交通 5 号线的实际情况，尝试探索出一条符合 K 市轨道交通 5 号线自身发展的 PPP 模式，为政府解决 K 市轨道交通 5 号线实施过程中可能会遇到的问题有一定的贡献。综上所述，本文无论从理论层面还是从实践角度来说都具有一定的研究意义。
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2 PPP 模式在城市轨道交通项目中的运作分析
2.1 参与主体
城市轨道交通 PPP 项目，一般涉及政府、社会资本、PPP 项目公司、承包商、分包商、原料供应商、专业运营商、产品或服务购买方、保险公司以及其他专业机构等众多主体。他们的关系见图 2-1。众多主体间不同需求的制衡和法律关系的调整，客观增加了 PPP 项目的复杂性。
（一）政府
政府是参与城市轨道交通 PPP 项目的核心主体之一，通常作为项目发起人和项目最终所有者。它们在法律意义上不具有项目的所有权和经营权，而是通过给予项目相应的特许经营权，提供项目一定数额的从属性贷款或贷款担保以此支持项目建设开发和融资[38]。这里所指的政府方实际上包括政府及其下属职能部门、事业单位及国有企业。在城市轨道交通 PPP 项目中，政府一方面作为公共事务的管理者，一方面作为公共物品及服务的购买者。政府要行使项目规划、采购、管理、监督等行政管理职能，同时又要基于与社会资本签订的合同行使民事权力履行约定义务。
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2.2 运作方式
依照传统的市场经济理论的划分方式，城市轨道交通项目被归类为公共物品，所以历史上相当长一段时间内，城市轨道交通项目的供给完全依赖政府单方出资建设。随着城市进程的加快和经济的飞速发展，对于城市轨道交通的需求日益增多，这给政府带来了极大的财政压力和专业管理的挑战。自美国经济学家萨缪尔森首次提出“公共物品”这一概念以来，公共物品理论逐渐被主流学术界所认可。公共物品理论中将城市轨道交通项目界定为准公共物品，因为其兼具公益性和盈利性的双重特征。
基于这样的理论基础，城市轨道交通项目由政府和社会资本以合作的方式共同完成，成为了可能。这极大减轻了政府财政的集中支付负担，社会资本则凭借着专业优势通过参与项目的投资建设从而取得合理收益，PPP 模式与城市轨道交通项目的有益结合正逐渐被推广普及开来。
目前我国城市轨道交通 PPP 项目，较多采用特许经营类的运作方式。在具体项目实践中，因政府补偿阶段以及方式的不同，划分为建设期补偿模式和运营期补偿模式两种。
依照传统的市场经济理论的划分方式，城市轨道交通项目被归类为公共物品，所以历史上相当长一段时间内，城市轨道交通项目的供给完全依赖政府单方出资建设。随着城市进程的加快和经济的飞速发展，对于城市轨道交通的需求日益增多，这给政府带来了极大的财政压力和专业管理的挑战。自美国经济学家萨缪尔森首次提出“公共物品”这一概念以来，公共物品理论逐渐被主流学术界所认可。公共物品理论中将城市轨道交通项目界定为准公共物品，因为其兼具公益性和盈利性的双重特征。
基于这样的理论基础，城市轨道交通项目由政府和社会资本以合作的方式共同完成，成为了可能。这极大减轻了政府财政的集中支付负担，社会资本则凭借着专业优势通过参与项目的投资建设从而取得合理收益，PPP 模式与城市轨道交通项目的有益结合正逐渐被推广普及开来。
目前我国城市轨道交通 PPP 项目，较多采用特许经营类的运作方式。在具体项目实践中，因政府补偿阶段以及方式的不同，划分为建设期补偿模式和运营期补偿模式两种。
所谓建设期补偿模式，其实可以理解为政府在项目建设期直接进行投资。该模式的基本思路是将城市轨道交通 PPP 项目划分为公益性的土建工程 A 部分和经营性的机电设备 B 部分。A 部分由政府单独投资建设，B 部分通过招标等方式引入社会资本方来投资建设。政府授予社会资本相应年限的特许经营权，社会资本投资组建 PPP 项目公司。A 部分土建部分施工完毕验收合格后，政府将该部分资产租赁给 PPP 项目公司并收取租金。但通常情况下为保证项目对社会资本的吸引力，政府会考虑保障社会资本回收投资并获得合理收益。在项目未形成稳定客流与收益时，对 PPP 项目公司给予租金优惠甚至减免的政策；当项目逐渐进入成熟阶段拥有稳定的客流以及附加收益后，合理调整租金数额，防止 PPP项目公司获得合理范围以外的利润。PPP 项目公司在特许经营期满后须无偿将项目全部资产按期如数的移交给政府或其指定的接收机构。
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3.1 国外大型交通基础设施项目 PPP 模式分析.............................. 34
3.2 国内大型交通基础设施项目 PPP 模式分析............................ 39
4 PPP 模式在 K 市轨道交通 5 号线的应用研究..................... 52
4.1 K 市轨道交通 5 号线 PPP 项目概况................................... 52
4.2 K 市轨道交通 5 号线项目采用 PPP 模式的必要性分析................................... 54
5 结论与展望................................80
5.1 研究结论................................80
5.2 研究不足与展望.........................80
4 PPP 模式在 K 市轨道交通 5 号线的应用研究
4.1 K 市轨道交通 5 号线 PPP 项目概况
作为 Y 省中心城市的 K 市，拥有两千四百多年的悠久历史，是中华文化发祥地之一，市区所辖 D 池周边区域是地球生物起源地之一。K 市不仅仅是本省的政治、经济、文化、科技、教育、交通中心，更是国家级的历史文化名城和湖滨生态宜居旅游城市，同时还是中华民族文化的重要展示中心。在国家实施“一带一路”倡议以来，K 市作为中国面向东南亚、南亚开放的区域性国际中心城市，正努力加快完善其市政配套设施，力图把 K 市建成通达全球、服务全国、辐射区域的国际性综合交通枢纽。
随着中国城镇化水平的不断推进，大、中型城市的人口负担越来越重，交通拥堵成为越来越普遍的城市现象，据高德地图大数据发布的《2015 年度中国主要城市交通分析报告》显示，K 市位列全国“堵城”排名第 11 名，而且拥堵的程度有日益加重的明显趋势，全年拥堵天数不断攀升，给当地市民的出行造成了极大的不便。如何改善地上交通拥堵给公众出行带来的不便，切实提高公共交通质量，成为 K 市当地政府亟需解决的重要民生问题，K 市政府综合其他城市的既有经验，通过加快城市轨道交通等立体交通的建设与发展来寻求出路。根据《K 市城市总体规划修编（2008-2020）》、《K 市城市综合交通体系规划》以及《K 市城市快速轨道交通网规划修编》等文件载明 K 市计划于 2020年建成中心城全网 6 条线。其中 1、2 号线已开通运营，3、6 号线路部分开通运营，部分正在建设中，鉴于此 K 市轨道交通 5 号线工程的建设是必要和迫切的。图 4-1 为 K 市近期城市轨道交通规划图。K 市轨道交通线网的建成后将对以下几个方面产生深远影响：完成城市总体规划目标，实现对 K 市历史文化名城的保护。有利于提高 K 市作为中国面向南亚以及中南亚地区的国际性门户城市的综合竞争力。改善整体投资环境，促进地区经济、文化、旅游等事业一体化蓬勃发展。
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5.1 研究结论
本文在研究 PPP 模式以及城市轨道交通理论的基础上，以城市轨道交通项目特性为切入点，讨论融入 PPP 模式的运作机制，以该理论框架为依据探讨国内外基础设施典型项目的应用模式，提炼对同类项目的有益启示，最后以 K 市 5号线项目为例讨论该项目应用现状以及优缺点，并提出应对策略与优化建议。本文的主要研究结论如下：
（1）在研究了 PPP 模式的运作方式以及城市轨道交通项目经济特性的基础上，分析了 PPP 模式与城市轨道交通项目融合后的运作机制。选取了 6 个国内外大型交通基础设施典型项目，进行了 PPP 模式的剖析。通过对典型项目的分析，识别出影响此类 PPP 项目成败的重要因素，主要包括：政府部门的监管强度、社会资本是否优质稳定、项目风险分担机制的完善程度、项目前期策划充分程度以及程序的规范化程度等。在此基础上凝练成对其他大型交通基础设施 PPP项目的启示与建议。
（2）以 K 市轨道交通 5 号线 PPP 模式应用实例为基础，研究了 PPP 模式在我国城市轨道交通项目中的应用。通过研究与分析，提炼出 K 市轨道交通 5 号线的优点和不足。结合前文国内外大型交通基础设施 PPP 项目所形成的启示，提出通过允许 PPP 项目公司发行债券，建立地方城市轨道交通发展专项资金等方式进一步拓宽项目的融资渠道；引入“BIM+PPP”、“轨道+物业”、“互联网+”等理念；探索多元经营方向；重视项目前期规划与策划，发挥政府主导功能；健全项目监管机制建设，强化全生命周期的监管职责；加快建立各地区专门的 PPP 中心和多层次的社会监督体系；加快完善 PPP 模式法律体系建设，统一口径实现规范化管理；重视项目的风险管理，因地制宜选择运作模式；通过“部校联合”等方式，加强 PPP 模式复合型人才的培养等优化建议与改善策略。
本文在研究 PPP 模式以及城市轨道交通理论的基础上，以城市轨道交通项目特性为切入点，讨论融入 PPP 模式的运作机制，以该理论框架为依据探讨国内外基础设施典型项目的应用模式，提炼对同类项目的有益启示，最后以 K 市 5号线项目为例讨论该项目应用现状以及优缺点，并提出应对策略与优化建议。本文的主要研究结论如下：
（1）在研究了 PPP 模式的运作方式以及城市轨道交通项目经济特性的基础上，分析了 PPP 模式与城市轨道交通项目融合后的运作机制。选取了 6 个国内外大型交通基础设施典型项目，进行了 PPP 模式的剖析。通过对典型项目的分析，识别出影响此类 PPP 项目成败的重要因素，主要包括：政府部门的监管强度、社会资本是否优质稳定、项目风险分担机制的完善程度、项目前期策划充分程度以及程序的规范化程度等。在此基础上凝练成对其他大型交通基础设施 PPP项目的启示与建议。
（2）以 K 市轨道交通 5 号线 PPP 模式应用实例为基础，研究了 PPP 模式在我国城市轨道交通项目中的应用。通过研究与分析，提炼出 K 市轨道交通 5 号线的优点和不足。结合前文国内外大型交通基础设施 PPP 项目所形成的启示，提出通过允许 PPP 项目公司发行债券，建立地方城市轨道交通发展专项资金等方式进一步拓宽项目的融资渠道；引入“BIM+PPP”、“轨道+物业”、“互联网+”等理念；探索多元经营方向；重视项目前期规划与策划，发挥政府主导功能；健全项目监管机制建设，强化全生命周期的监管职责；加快建立各地区专门的 PPP 中心和多层次的社会监督体系；加快完善 PPP 模式法律体系建设，统一口径实现规范化管理；重视项目的风险管理，因地制宜选择运作模式；通过“部校联合”等方式，加强 PPP 模式复合型人才的培养等优化建议与改善策略。
参考文献（略）