第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
港珠澳大桥是中国境内规划的高速公路路网中珠江三角洲地区南环段环线部分，东起香港口岸人工岛，西连珠海和澳门岛，是连接香港、珠海和澳门的关键性工程。作为连接珠江东西两岸公路的重要运输通道，港珠澳大桥是在“一国两制”框架下两岸三地首次合作的世界型跨海交通工程[2]。港珠澳大桥（以下简称“大桥”）全长 55 公里，设计使用寿命 120 年，总投资约 1200 亿元人民币。大桥于 2003 年 8 月启动前期工作，2009年 12 月开工建设，筹备和建设前后历时达十五年，于 2018 年 10 月由习近平总书记宣布开通营运。港珠澳大桥地理位置如图 1-1 所示。
1.1.1 研究背景
港珠澳大桥是中国境内规划的高速公路路网中珠江三角洲地区南环段环线部分，东起香港口岸人工岛，西连珠海和澳门岛，是连接香港、珠海和澳门的关键性工程。作为连接珠江东西两岸公路的重要运输通道，港珠澳大桥是在“一国两制”框架下两岸三地首次合作的世界型跨海交通工程[2]。港珠澳大桥（以下简称“大桥”）全长 55 公里，设计使用寿命 120 年，总投资约 1200 亿元人民币。大桥于 2003 年 8 月启动前期工作，2009年 12 月开工建设，筹备和建设前后历时达十五年，于 2018 年 10 月由习近平总书记宣布开通营运。港珠澳大桥地理位置如图 1-1 所示。
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关于类似大型跨境跨海桥隧工程营运应急预案方面的研究，无论在理论研究领域还是在实践研究领域，国内外专家学者都积累了一些研究成果，在国内外众多大型跨境跨海桥隧工程中，本文选取了与港珠澳大桥具有共性的桥隧，作为国内外研究现状相关案例分析的对象。这些桥隧工程主要分为两类，一类是跨境跨界桥隧，例如英吉利海峡隧道、深港西部通道；另一类是大型长桥，例如杭州湾跨海大桥，分别对应港珠澳大桥连接三地和跨海长桥的特点。本文希望通过对国内外专家学者的理论研究成果和上述两类桥隧案例的分析研究，总结出值得港珠澳大桥借鉴的经验。
1.2.1 国外研究现状
长期以来，国外对大型跨境跨海桥隧工程的运营和应急管理一直十分重视，自上世纪 90 年代以来，美国、欧盟、日本等国家地区都逐步建立了完备的应急管理体系，其中包括颁布法律法规、组建监管机构、建立指挥体系等方面，形成较为健全的应急管理体制和系统。例如 1992 年，美国联邦政府发布了第一个联邦综合应急预案体系，第一次规定了发生自然灾害和人为灾难后政府的角色责任[4]；2002 年，欧盟国家实施了UPTUN 项目，对隧道防火疏散提出合理安全等级评价，欧洲委员会在《公路隧道安全法》中明确应设立统一的隧道最低安全标准，以有效保障隧道的安全[5]。
在学术界和实践中，人们普遍认为应急管理是一门应用型学科，主要为了避免或减少因突发事件造成人员伤亡、财产损失和维持社会秩序，如 Thomas E. Drabek 等(1991)[6]、David M. Neal 等(1995)[7]，还有学者认为在现代应急管理中信息和通信技术发挥着越来越大的作用，如 Amy K. Donahue 等(2001)[8]、Eliot Jennings 等(2015)[9]，根据应急预案中的具体场景，相关学者提出建立整数规划模型，从模型角度研究应急预案的实践应用，扩大应急预案的覆盖面，如 Jenkin Steele(1992)[10]、Hoogendoom 等(2003)[11]。在应急管理中，应急需求是多样的，有关学者提出类似大型工程发生突发事件时，大部分情况下必须考虑多资源配置和应急调度问题，将应急服务设施位置与事故现场之间的距离和到达时间作为随机变量，给出模型，在满足应急需求的前提下，尽量减少应急服务设施的数量，如 Adel A. Aly 等(1978)[12]、Renaud Jacques(1996)[13]。此外，也有学者通过访谈对部分单位的应急能力进行调查，指出应根据不同地区、不同行业的特点，考虑应急能力的影响因素，研究突发事件应急管理过程及能力评价，如 David P.Eisenman 等(2006)[14]。包括以上学者在内，西方学者对应急预案管理从上世纪中叶以来进行了循序渐进、条理清晰的研究。
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第二章 相关应急预案研究基本概念和理论基础
2.1.1 应急管理
应急管理指政府和其他公共机构在预防、应对、处置和恢复突发事件过程中，通过建立必要的应急机制，采取一系列措施，运用科学、技术、规划和管理等手段，确保公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐发展[35]。风险包括人身、货物和责任风险，其中人身风险可分为生命和健康风险；物质风险是指火灾、雷电、台风、洪水等威胁财产安全的事故灾害；责任风险是由损害赔偿的法律责任产生的，俗称第三者责任保险。而风险由事故、事故可能性和含有事故可能性的风险状态构成。
做好应急管理工作，应遵守以下原则：
（1）遵守“以人为本、减少灾害”的原则
应急管理的两个最重要目标是抢救人民生命财产、降低伤害程度，这也是救援工作的首要任务。任何时候，都应该首先考虑人身安全的问题，无论是被救者还是施救者，首先要保护生命安全，其次考虑减少灾害造成的财产损失。
应急管理的两个最重要目标是抢救人民生命财产、降低伤害程度，这也是救援工作的首要任务。任何时候，都应该首先考虑人身安全的问题，无论是被救者还是施救者，首先要保护生命安全，其次考虑减少灾害造成的财产损失。
（2）遵守“第一时间”的原则
由于突发事件无法预测，变化快、后果严重，一旦发生，救援单位必须全力以赴争取救援。正是由于事件的突发性及其后果的不可预测性，为了确保社会秩序的稳定，政府部门应迅速出击，采取果断的应对方案，控制事态的进一步恶化。
大型跨境跨海桥隧工程营运期事故类型不同，不同类型的突发事件有不同的应对方法，处置工作也复杂多样，给应急管理带来了很大的问题。管理部门要最大限度地减少事故的严重后果，确保人员伤亡和财产损失的最低限度，必须第一时间与其他部门作出反应和协调。一般来说，应急管理一般具有以下三个特点：
及时性：应急管理必须及时，因为任何事故突发都会造成不可挽回的伤害和损失。如果拖延时间，会加剧局势恶化，甚至引发次生灾害。因此，在实际工作中，必须根据事故的严重程度，迅速启动相应的应急预案，确保第一反应处理和后续应急管理的顺利进行。
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由于突发事件无法预测，变化快、后果严重，一旦发生，救援单位必须全力以赴争取救援。正是由于事件的突发性及其后果的不可预测性，为了确保社会秩序的稳定，政府部门应迅速出击，采取果断的应对方案，控制事态的进一步恶化。
大型跨境跨海桥隧工程营运期事故类型不同，不同类型的突发事件有不同的应对方法，处置工作也复杂多样，给应急管理带来了很大的问题。管理部门要最大限度地减少事故的严重后果，确保人员伤亡和财产损失的最低限度，必须第一时间与其他部门作出反应和协调。一般来说，应急管理一般具有以下三个特点：
及时性：应急管理必须及时，因为任何事故突发都会造成不可挽回的伤害和损失。如果拖延时间，会加剧局势恶化，甚至引发次生灾害。因此，在实际工作中，必须根据事故的严重程度，迅速启动相应的应急预案，确保第一反应处理和后续应急管理的顺利进行。
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2.2 理论基础
2.2.1 分级响应理论
“分级负责”是我国应急管理体制的主要内容之一。根据《突发事件应对法》（以下简称“《应对法》”），四大类突发事件按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大（I 级）、重大（II 级）、较大（III 级）和一般（IV 级）四级。至于四级突发事件的分级标准是什么，响应主体分别是谁，《应对法》并没有明确规定，而是规定“突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定”。
在实践中，突发事件分级标准的制定是由各种应急预案完成的。我国应急预案是按照分类管理的原则制定的，包括总预案、专项预案、部门预案、地方预案、企业预案等类别。不同类型的应急预案具体规定了突发事件的分级标准。各预案的分级标准不同，但基本依据相同，如人员伤亡、经济损失、生态影响、跨区域（流域）等。如果单独研究单一的应急预案，其分级标准都是合理的，但如果系统分析某一级政府的应急预案体系，不同类型应急预案的分级标准是不同的。
2.2.1 分级响应理论
“分级负责”是我国应急管理体制的主要内容之一。根据《突发事件应对法》（以下简称“《应对法》”），四大类突发事件按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大（I 级）、重大（II 级）、较大（III 级）和一般（IV 级）四级。至于四级突发事件的分级标准是什么，响应主体分别是谁，《应对法》并没有明确规定，而是规定“突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定”。
在实践中，突发事件分级标准的制定是由各种应急预案完成的。我国应急预案是按照分类管理的原则制定的，包括总预案、专项预案、部门预案、地方预案、企业预案等类别。不同类型的应急预案具体规定了突发事件的分级标准。各预案的分级标准不同，但基本依据相同，如人员伤亡、经济损失、生态影响、跨区域（流域）等。如果单独研究单一的应急预案，其分级标准都是合理的，但如果系统分析某一级政府的应急预案体系，不同类型应急预案的分级标准是不同的。
大型跨境跨海桥隧工程发生类似跨区域突发事件时，需要统一领导、指挥、协调，由上级政府启动应对。《应对法》要求：“县级人民政府负责本行政区域内的突发事件应急工作；涉及两个以上行政区域的，由上一级人民政府负责，或者由上一级人民政府会同有关行政区域负责”。在跨区域应急响应中，仍需要由属地政府负责管辖范围内的指挥和资源协调，而上级政府则协调跨区域的内容，对事件整体应对负责。
当高级别应急响应启动，有多级政府共同响应时，按照属地管理的原则，各级政府负责各自区域的指挥工作。在事件处理层面，上级政府并没有取代属地政府的指挥权，主要是协调应急资源，确保属地政府应对事件的需要。但在社会情绪管理方面，上级政府需要积极参与，因为它代表着一个更高的权威，比如慰问灾民、救援人员等，以便更好地稳定社会情绪。
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第三章 大桥营运风险分析...................................................21
3.1 大桥营运特殊性与复杂性分析......................................21
3.1.1 地理环境情况.........................................21
3.1.2 交通环境情况....................................22
第三章 大桥营运风险分析............................................21
3.1 大桥营运特殊性与复杂性分析.........................................21
3.1.1 地理环境情况.......................................21
3.1.2 交通环境情况.....................................22
第四章 大桥营运风险评估.......................................34
4.1 指标评估体系的构建............................................34
4.2 评估过程............................35
第五章 大桥营运应急预案体系的构建...................................49
5.1 营运应急预案体系的构建目标................................49
5.2 营运应急预案体系的构建方法..................................49
5.3 营运应急预案体系的构建.........................................50
第五章 大桥营运应急预案体系的构建
5.1 营运应急预案体系的构建目标
一般在编制应急预案时会先行构建框架，对于具体细节并不够详实，结合第四章大桥营运风险评估相关结论，本文认为可以从以下几个方面进一步完善构建目标：
（1）确定事件等级。应急预案不能设定突发事件发生的时间和地点，但可以预设某一类突发事件发生，并根据事件风险程度不同，设定事件的级别。完成该步骤才可继续开展编制应急预案。
（2）确定目标和任务。该目标和任务，是根据对一定程度事件的处理而确定的。在总体目标下细化目标、细化目标区域、细化重点目标区域，采取多种实施方案以保障达到预期效果。
（3）制定实施方案。包括制定一系列行动来实现目标，制定规章制度以确保目标的实现等。为实现这些目标而采取的一系列行动包括：确定参与部门的目标、职能性质及确定实施计划的具体方法等[58]。
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结论及展望
1、研究结论
综上所述，港珠澳大桥为目前世界上最长的跨海大桥，其海底隧道为目前世界上最长的沉管隧道，整体结构复杂，所处环境恶劣，营运应急管理难度较大；由粤港澳三方共同投资建造，预警及事故信息收集、突发事件应急处理涉及三地营运管理部门，协调性难度大；主体工程跨越中华白海豚国家级自然保护区，环境敏感。本文在其特殊的地理位置以及在三地不同政治、法律、行政制度和文化背景的特殊条件下，对大桥营运应急预案进行研究，主要工作包括以下几个方面：
（1）通过实地调研及多方面因素考量，搜集大型跨境桥隧工程营运应急预案管理相关的数据信息，归纳总结工程营运期的风险管理把控点，分析港珠澳大桥的营运环境，根据营运环境的复杂性和特殊性，从定性角度分析辨识大桥的主要营运风险源，总结大桥营运期面临的内外部风险，分析各种风险发生的可能性和影响范围，提取各种风险的特点。
1、研究结论
综上所述，港珠澳大桥为目前世界上最长的跨海大桥，其海底隧道为目前世界上最长的沉管隧道，整体结构复杂，所处环境恶劣，营运应急管理难度较大；由粤港澳三方共同投资建造，预警及事故信息收集、突发事件应急处理涉及三地营运管理部门，协调性难度大；主体工程跨越中华白海豚国家级自然保护区，环境敏感。本文在其特殊的地理位置以及在三地不同政治、法律、行政制度和文化背景的特殊条件下，对大桥营运应急预案进行研究，主要工作包括以下几个方面：
（1）通过实地调研及多方面因素考量，搜集大型跨境桥隧工程营运应急预案管理相关的数据信息，归纳总结工程营运期的风险管理把控点，分析港珠澳大桥的营运环境，根据营运环境的复杂性和特殊性，从定性角度分析辨识大桥的主要营运风险源，总结大桥营运期面临的内外部风险，分析各种风险发生的可能性和影响范围，提取各种风险的特点。
（2）根据大桥营运风险的特点，参照相关标准和规范，分别给出了不同营运风险的定义。根据大桥营运风险的起因、特点和影响，结合桥隧工程营运风险管理的需要，对大桥的营运风险进行针对性的分类。通过对大桥营运风险分类的基础上，划定大桥营运风险的研究范围，并归纳其中需要采取重点关注的营运风险，结合相关分类分级理论和一系列的审批流程对风险可能造成的突发事件分级分类，形成完整的港珠澳大桥突发事件分级分类标准。
（3）论文借助于 LEC 评价法、层次分析法和专家调查法，完成大桥营运风险评估分析，通过构建三级指标评估体系，运用 LEC 评价法中的事故发生的可能性、暴露情况和发生事故后果程度三个因素计算风险程度，基于层次分析法建立判断矩阵、计算权重向量及一致性检验确定指标权重，同时结合专家调查法确定单因素影响程度和风险概率得出各类营运风险指数，最终通过三种评价方法的结果对比分析，得出项目存在风险程度较高的几项依次为：事故灾难类、自然灾害类、生产安全类、社会安全类、公共卫生类风险，在项目营运管理过程中必须按照风险程度高低重点管控。
参考文献（略）
（3）论文借助于 LEC 评价法、层次分析法和专家调查法，完成大桥营运风险评估分析，通过构建三级指标评估体系，运用 LEC 评价法中的事故发生的可能性、暴露情况和发生事故后果程度三个因素计算风险程度，基于层次分析法建立判断矩阵、计算权重向量及一致性检验确定指标权重，同时结合专家调查法确定单因素影响程度和风险概率得出各类营运风险指数，最终通过三种评价方法的结果对比分析，得出项目存在风险程度较高的几项依次为：事故灾难类、自然灾害类、生产安全类、社会安全类、公共卫生类风险，在项目营运管理过程中必须按照风险程度高低重点管控。
参考文献（略）