第一章 引言
第一节 研究背景、目的及研究意义
一、研究背景
随着我国改革开放进程不断加快，我国经济发展的新常态对公共基础设施建设提出了稳增长、调结构的新要求，我国大量的公共基础设施建设项目处于在建或待建状态，这些项目存在投资金额大、风险高、周期长、涉及的领域与专业广等特点，对所在地区乃至国家的经济、政治、文化带来一定的影响，所以普遍受到公民的关注，如国家的“西气东输”、三峡工程、青藏铁路、地方的高速公路、垃圾处理项目等。这些特点直接决定了需要不断提高政府投资项目的管理水平，并对我国公共基础设施建设项目的管理模式进行更深一步的探索，以期能够提出一种更加高效的项目建设方式。
第一节 研究背景、目的及研究意义
一、研究背景
随着我国改革开放进程不断加快，我国经济发展的新常态对公共基础设施建设提出了稳增长、调结构的新要求，我国大量的公共基础设施建设项目处于在建或待建状态，这些项目存在投资金额大、风险高、周期长、涉及的领域与专业广等特点，对所在地区乃至国家的经济、政治、文化带来一定的影响，所以普遍受到公民的关注，如国家的“西气东输”、三峡工程、青藏铁路、地方的高速公路、垃圾处理项目等。这些特点直接决定了需要不断提高政府投资项目的管理水平，并对我国公共基础设施建设项目的管理模式进行更深一步的探索，以期能够提出一种更加高效的项目建设方式。
长期以来，我国对政府投资项目采取的是自建自用的管理模式，这种模式存在一定的缺点，比如在整个项目建设实施过程中政府缺乏科学有效的风险控制，因而容易产生一系列如“超工期、超概算、超标准”的“三超”问题、“豆腐渣工程”、“政绩工程”等难以解决的问题，还会出现投资效率低下、项目管理弱化、滋生腐败等现象。导致这些问题产生的具体原因就是由于项目具有投资规模大、过程复杂等特点，缺乏一支可以对工程建设风险进行有效控制的专业性极强的管理队伍，再加上政府无法像企业一样可以对项目建设实施市场化运作，在很多比如控制人力与成本耗费等细节方面还存在难以解决的问题。
2004 年国务院颁布实施了《国务院关于投资体制改革的决定》，正式提出了代建制的概念：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”[1]。政府投资项目开始采用代建制模式运作，即政府主管部门委托有专业项目管理能力的企业，对政府投资项目进行工程管理，将政府的建设与管理职能剥离开来，改变了过去项目管理单位非专业的、自建自用的、高度分散的管理方式，在一定程度上解决了项目中的“三超”问题，充分发挥市场竞争的作用，有效提高了政府投资项目的建设和管理水平，减少了腐败与权力寻租等状况，顺应了中国全面深化政治与经济体制改革的时代要求。
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2004 年国务院颁布实施了《国务院关于投资体制改革的决定》，正式提出了代建制的概念：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”[1]。政府投资项目开始采用代建制模式运作，即政府主管部门委托有专业项目管理能力的企业，对政府投资项目进行工程管理，将政府的建设与管理职能剥离开来，改变了过去项目管理单位非专业的、自建自用的、高度分散的管理方式，在一定程度上解决了项目中的“三超”问题，充分发挥市场竞争的作用，有效提高了政府投资项目的建设和管理水平，减少了腐败与权力寻租等状况，顺应了中国全面深化政治与经济体制改革的时代要求。
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第二节 国内外研究综述
一、国外研究综述
项目实施过程中风险无处不在。而对于风险的定义众多学者们各有见解。1901年就有学者发表了最早的关于风险的研究论文，Allan H. willett 在其博士论文《风险及保险经济理论》中提出了最早的风险定义，也是我们研究风险的理论依据之一，即“风险其实就是关于不愿意发生的事件发生的不确定性的客观体现”[2]。在《大项目风险分析》一书中 D. F. Coope 和 C. B. Chapman 学者对风险有了新的定义，他们认为风险是一种由于在所从事的某项特定活动过程中存在的不确定性而可能导致发生经济损失与自然破坏的概率[3]。
一、国外研究综述
项目实施过程中风险无处不在。而对于风险的定义众多学者们各有见解。1901年就有学者发表了最早的关于风险的研究论文，Allan H. willett 在其博士论文《风险及保险经济理论》中提出了最早的风险定义，也是我们研究风险的理论依据之一，即“风险其实就是关于不愿意发生的事件发生的不确定性的客观体现”[2]。在《大项目风险分析》一书中 D. F. Coope 和 C. B. Chapman 学者对风险有了新的定义，他们认为风险是一种由于在所从事的某项特定活动过程中存在的不确定性而可能导致发生经济损失与自然破坏的概率[3]。
风险管理是项目管理的重要组成部分，在 20 世纪 50 年代，许多发达国家的学者就已经开始对风险做了有关研究，还建立了专门进行风险研究的风险管理学科。早在上世纪六十年代的美国，风险管理一词就被学者提出了，并且迅速引起了西方国家的重视[4]。随后，有学者在《风险管理和保险》一书中，从方法的角度定义了风险管理，其对风险管理的看法是一种通过识别、衡量和控制风险并以最低的成本将风险损失降到最低程度的方法[5]。在上世纪九十年代，美国项目管理协会就对项目风险管理进行了定义。他们认为项目风险管理存在于项目的整个过程中，并且从项目目标的最大利益角度分析，项目风险管理的过程就是识别与评价项目风险并针对出现的问题积极采取对策[6]。Jamal F. Al-Bahar 和 Keith C. Crandall 进一步对风险系统进行了分析与研究，并提出了风险管理全过程中应该包括预警、风险转移、风险自留、风险保险[7]。在众多学者六十多年的不断探索与研究，国际学术界对工程项目风险管理的理论已经达成了一致性的看法，他们认为工程项目风险管理是一个包含了识别、估计、分析、控制的系统工程，可以通过研究与控制项目不确定性，进而减少项目实施过程中的损失，降低成本[8]。Roger Flanagan 和 George Norman 认为风险识别是其目标与归宿，若想正确处理风险的来源和后果，并将所造成的风险损失降到最低，只需要将风险识别做好就可以了。所以必须要明确区分风险的来源和后果[9]。
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第二章 代建制风险管理相关概念与理论基础
第一节 代建制理论概述
一、代建制的概念
代建制在国外，最早起源于美国的建设经理制（Construction Manager，简称 CM制），即建设经理人来为业主提供工程管理的服务，包括可研、勘察、设计、施工、监理等，后期演化为项目风险代理（Construction Agent at Risk）和项目代建（Construction Agent）。我国的“代建制”产生于政府投资项目管理方式改革的实践，是全新的管理模式。1993 年，厦门市在深化工程建设管理体制改革时，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性项目委托给有实力的专业公司进行实施建设，并在后期不断完善，逐步发展为现在的代建制。
在代建制推行之初，各方对代建制概念没有统一的定义，2004 年，国务院出台的《投资体制改革的决定》中明确规定对非经营性项目逐步推行代建制，并正式提出了“代建制”的官方定义。
综上，本研究认为“代建制”是：对财政性直接投资或以财政性直接投资为主的非经营性项目，由政府投资主管部门通过招标或直接委托等方式选择专业化的项目管理公司负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的一种投资、建设、管理、使用职能分离的建设方式。
第一节 代建制理论概述
一、代建制的概念
代建制在国外，最早起源于美国的建设经理制（Construction Manager，简称 CM制），即建设经理人来为业主提供工程管理的服务，包括可研、勘察、设计、施工、监理等，后期演化为项目风险代理（Construction Agent at Risk）和项目代建（Construction Agent）。我国的“代建制”产生于政府投资项目管理方式改革的实践，是全新的管理模式。1993 年，厦门市在深化工程建设管理体制改革时，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性项目委托给有实力的专业公司进行实施建设，并在后期不断完善，逐步发展为现在的代建制。
在代建制推行之初，各方对代建制概念没有统一的定义，2004 年，国务院出台的《投资体制改革的决定》中明确规定对非经营性项目逐步推行代建制，并正式提出了“代建制”的官方定义。
综上，本研究认为“代建制”是：对财政性直接投资或以财政性直接投资为主的非经营性项目，由政府投资主管部门通过招标或直接委托等方式选择专业化的项目管理公司负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的一种投资、建设、管理、使用职能分离的建设方式。
二、代建制的特征
2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》出台之后，代建制已经在全国范围内推行或试点。代建制作为一种新型的项目建设形式，其具有其他政府投资模式无可比拟的优势，其主要特征可以表现在以下几个方面。
（一）专业性
通过招标、委托等方式，选择的代建单位具有较高的专业水平，从业人员具有专业技术资质和管理能力，是建设行业专业领域人才，熟悉建设程序，了解建设过程，避免了由于建设经验不足和权力集中导致的投资浪费，实现了项目管理的专业化，从而提高项目管理水平，保证了项目质量、进度和投资。
（二）高效性
政府不再既是运动员又是裁判员，从具体项目的建设管理工作中摆脱出来，专注于履行行政管理职能，从宏观上把控项目建设实施，简化了政府部门庞大的机构组织，有效提高政府部门工作效率。
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第二节 项目风险管理理论概述
一、项目风险和项目风险管理的概念
人们对风险的理解通常是“可能发生的问题”。风险是指一个项目由于受到客观存在和不确定因素的影响，使所期望的目标与实际结果之间产生差异从而使利益发生损失的可能性和不确定性[32]。风险描述了事情发生的不确定性，它有三个基本要素，即风险因素、风险事件和风险损失。风险因素是指导致风险事故发生机会增加或损失幅度扩大的原因和条件，是造成风险损失的根本性原因。风险事件是指有一种或几种风险因素共同作用，直接或间接导致风险产生的随机事件，风险事件是将风险由可能性转化成为现实的媒介。风险损失是指风险的后果，在风险发生的时候造成的不受人意志所能控制的非预期性经济价值的减少和对社会造成的负面影响。
项目风险是指由于项目的不确定性和在项目利益相关者对事情发展无法预测的情况下，使工程项目发展结果和既定目标不符，甚至相差较大的活动[33]。几乎所有的项目都潜藏着风险，根本不存在完全没有风险的项目[34]。
风险管理指的是项目的管理部门对项目可能面临的风险采取预警、识别、评估、应对等的过程，用科学管理方式以及最小管理成本来实现安全保障最大化的实践活动[35]。风险管理是一种系统的、完整的过程活动。在本文中，项目风险管理是指对风险进行识别、分析、评估、控制等过程。
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2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》出台之后，代建制已经在全国范围内推行或试点。代建制作为一种新型的项目建设形式，其具有其他政府投资模式无可比拟的优势，其主要特征可以表现在以下几个方面。
（一）专业性
通过招标、委托等方式，选择的代建单位具有较高的专业水平，从业人员具有专业技术资质和管理能力，是建设行业专业领域人才，熟悉建设程序，了解建设过程，避免了由于建设经验不足和权力集中导致的投资浪费，实现了项目管理的专业化，从而提高项目管理水平，保证了项目质量、进度和投资。
（二）高效性
政府不再既是运动员又是裁判员，从具体项目的建设管理工作中摆脱出来，专注于履行行政管理职能，从宏观上把控项目建设实施，简化了政府部门庞大的机构组织，有效提高政府部门工作效率。
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第二节 项目风险管理理论概述
一、项目风险和项目风险管理的概念
人们对风险的理解通常是“可能发生的问题”。风险是指一个项目由于受到客观存在和不确定因素的影响，使所期望的目标与实际结果之间产生差异从而使利益发生损失的可能性和不确定性[32]。风险描述了事情发生的不确定性，它有三个基本要素，即风险因素、风险事件和风险损失。风险因素是指导致风险事故发生机会增加或损失幅度扩大的原因和条件，是造成风险损失的根本性原因。风险事件是指有一种或几种风险因素共同作用，直接或间接导致风险产生的随机事件，风险事件是将风险由可能性转化成为现实的媒介。风险损失是指风险的后果，在风险发生的时候造成的不受人意志所能控制的非预期性经济价值的减少和对社会造成的负面影响。
项目风险是指由于项目的不确定性和在项目利益相关者对事情发展无法预测的情况下，使工程项目发展结果和既定目标不符，甚至相差较大的活动[33]。几乎所有的项目都潜藏着风险，根本不存在完全没有风险的项目[34]。
风险管理指的是项目的管理部门对项目可能面临的风险采取预警、识别、评估、应对等的过程，用科学管理方式以及最小管理成本来实现安全保障最大化的实践活动[35]。风险管理是一种系统的、完整的过程活动。在本文中，项目风险管理是指对风险进行识别、分析、评估、控制等过程。
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第三章 G 城片区改造项目的风险识别.........................................20
第一节 项目概述.....................................20
一、G 城片区改造项目的概况..........................................20
二、项目实施的组织结构.........................................20
第四章 G 城片区改造项目风险评价.............................................29
第一节 构建风险评价指标体系........................................29
一、风险评价指标设定...............................................29
二、风险评价体系的建立......................................32
第五章 G 城片区改造项目风险防控措施.....................................43
第一节 代建单位选择风险的防控措施........................................43
一、规范代建单位资质管理，建立科学有效的代建单位选择机制..............................43
二、建立代建单位信用体系，推进准入退出相结合机制..............................................43
第五章 G 城片区改造项目风险防控措施
第一节 代建单位选择风险的防控措施
在代建制模式下，代建单位作为代建项目全过程的管理者，具有承上启下的关键作用，因此代建单位的选择极为重要。业主方或其委托的招标机构的主要任务就是要选择具有良好的技术和管理能力以及资信状况的代建单位，但目前我国代建单位的水平参差不齐，如果业主方选择的代建单位在专业管理能力、履约能力、违约赔偿能力都不能满足项目的要求，那么项目在建设过程中就会面临成本超支、延误工期等诸多的问题，甚至造成工程停工。
一、规范代建单位资质管理，建立科学有效的代建单位选择机制
目前，我国尚未制定出统一、完善的代建单位资质管理标准，导致代建单位良莠不齐，尚未形成竞争充分的代建市场；另一方面，在公开招标过程中，政府因对代建单位的资质未做明确界定和规范化设置，导致对投标企业的实际综合业绩也难以充分了解，不合格的代建单位有可能混进来以次充好。因此为确保投标人的实力，本项目采用邀请招标的方式选择了 7 家有实力承担该代建业务的企业作为投标人，在评标过程中也更加注重技术标的做法，切实检验了投标人的管理能力，最终选择具有很强的项目综合管理能力的 TY 投资开发有限公司作为代建单位。所以，应该尽快出台代建单位的资质管理的相关办法，建立科学有效的代建单位选择机制，以资格预审确保投标人具备相应的资质、业绩和诚信等，以评标确保中标人具有与其即将承担的项目规模相匹配的履约能力和管理能力。
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第六章 结论与展望
第一节 研究结论
为了使研究更具有实用价值，笔者搜集、鉴别、整理了代建制模式下政府投资项目风险管理的相关文献，并通过对文献的研究，确定代建制模式下政府投资项目的风险应用研究的方向和思路。同时，笔者接触了 G 城片区改造项目工作人员，对于发生在身边的一些现象进行梳理，为 G 城片区改造项目投资风险研究提供第一手资料。任何新生事物的发展都不是一帆风顺的，代建制作为近年来使用最为广泛的工程管理模式，从产生到推广再到各个工程项目的具体实施，其历程具有一定的曲折性和风险性。
本文首先在当前的研究背景之下对我国政府投资项目代建制风险管理模式的发展历程进行详尽阐述，从代建制、风险管理、政府投资项目的相关理论入手，并根据我国具体国情对现阶段面临的主要问题进行论述。通过从大量文献中梳理了代建制项目风险识别、风险分析的方法和特点。在此基础上，本研究选用层次分析法得出各指标在体系中的总排序权重。主要结论如下：
第一，代建制模式下 G 城片区改造项目的风险因素识别。笔者通过浏览大量的风险评估文献，利用核对表法，总结出自然环境风险、法律不健全风险、代建单位行为风险、代建单位选择风险、内部人员失职风险等 20 种影响风险因素。在此基础上，结合 G 城片区改造项目在运用代建制模式时出现的问题，通过面谈法进一步归纳出了导致 G 城片区改造项目的风险因素，最终确定项目的风险因素清单。
第二，构建了风险评价指标体系。通过文献查阅法获取项目风险评价的一级指标，并结合专家问卷调查法，经过多轮的打分反馈得到风险评价初选指标，对初选指标调整优化最后得到风险评价指标体系。该指标体系共分五个层次，有 15 个风险评价指标，从政治经济风险、自然环境风险、管理风险、组织决策风险、技术风险五个方面展开。
第三，本文利用层次分析法确定指标的权重。在 7 位专家意见的基础上，通过对 15 个评价指标的两两比较，笔者分别计算出了代建制模式下 G 城片区改造项目风险评价指标体系中一级指标和二级指标的相对权重，并通过了一致性检验，最后对各风险评价指标的综合重要度进行排序和一致性检验。通过数据分析得出对 G 城片区改造项目影响最大的风险因素是代建单位的行为风险和代建单位的选择风险，其次是项目法人内部人员失职风险，因此政府部门在选择代建模式时应更加着重分析这些风险发生的可能性，并根据代建制在我国和 G 城片区改造项目的实际应用中存在的问题，提出了规范代建单位资质管理、建立代建单位信用体系，推行保险和担保制度，提高代建单位人员素质、健全代建制法规建设、完善政府部门监督机制等风险防控措施。
参考文献（略）
第二，构建了风险评价指标体系。通过文献查阅法获取项目风险评价的一级指标，并结合专家问卷调查法，经过多轮的打分反馈得到风险评价初选指标，对初选指标调整优化最后得到风险评价指标体系。该指标体系共分五个层次，有 15 个风险评价指标，从政治经济风险、自然环境风险、管理风险、组织决策风险、技术风险五个方面展开。
第三，本文利用层次分析法确定指标的权重。在 7 位专家意见的基础上，通过对 15 个评价指标的两两比较，笔者分别计算出了代建制模式下 G 城片区改造项目风险评价指标体系中一级指标和二级指标的相对权重，并通过了一致性检验，最后对各风险评价指标的综合重要度进行排序和一致性检验。通过数据分析得出对 G 城片区改造项目影响最大的风险因素是代建单位的行为风险和代建单位的选择风险，其次是项目法人内部人员失职风险，因此政府部门在选择代建模式时应更加着重分析这些风险发生的可能性，并根据代建制在我国和 G 城片区改造项目的实际应用中存在的问题，提出了规范代建单位资质管理、建立代建单位信用体系，推行保险和担保制度，提高代建单位人员素质、健全代建制法规建设、完善政府部门监督机制等风险防控措施。
参考文献（略）