第一章 绪论
1.1 论文选题背景与研究意义
1.1.1 研究背景
1. 国有土地上房屋征收工作的重要性及现状问题
随着我国经济快速发展、社会持续进步，城镇化建设的脚步不断向前，城市交通拓建、基础设施完善、产业功能升级、旧城更新改造等城市建设事业发展迅速，对土地的使用需求日益增长。鉴于我国土地所有权与房屋所有权分离的制度，为了满足日益增长的土地需求，国有土地上的房屋征收成为城市建设必须面临的基础性工作和普遍存在的重要环节。
国有土地上的房屋征收由“房屋拆迁”演变而来。我国于上世纪 90 年代启动城市房屋拆迁制度，经过约 20 年的改革与完善，
2011 年 1 月国务院第 590 号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》[1]的公布实施，标志着房屋拆迁时代结束，转而由政府基于公共利益实施房屋征收，国有土地上的房屋征收工作迈入新阶段并逐渐步入正轨。但在征收工作开展过程中，仍然暴露出诸多社会矛盾与纠纷隐患，诸如征收程序失规、征收补偿不规范、被征收人常年上访等问题大量存在，甚至由此引发群体性冲突事件，成为制约征收工作顺利开展的瓶颈和影响社会和谐稳定的敏感问题。
房屋作为不动产，是每一位公民重要的生活、生产资料和贵重的固定资产。国有土地上的房屋征收工作事关民生，涉及的利益群体范围广、工作环境复杂、资金量庞大，不仅关系到人民的切身利益，更关系着集体和国家政治、经济、文化的发展及社会稳定。因此，研究如何处理好国有土地上房屋征收中各方的利益关系、尽量减少和避免发生矛盾冲突等相关问题，对于促进城市发展与社会和谐尤为重要。
房屋作为不动产，是每一位公民重要的生活、生产资料和贵重的固定资产。国有土地上的房屋征收工作事关民生，涉及的利益群体范围广、工作环境复杂、资金量庞大，不仅关系到人民的切身利益，更关系着集体和国家政治、经济、文化的发展及社会稳定。因此，研究如何处理好国有土地上房屋征收中各方的利益关系、尽量减少和避免发生矛盾冲突等相关问题，对于促进城市发展与社会和谐尤为重要。
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1.2 国内外研究现状
为了厘清和掌握与本研究相关的国内外研究现状情况，采用“国有土地上房屋征收”、“风险管理”、“轨道交通项目”等相关关键词在 Web of Science（SIC）、中国知识资源总库（CNKI）、万方数字资源系统、华南理工大学图书馆等国内外数据库中进行组合查询，重点检索与分析近五年期间发表的相关文献。同时通过企业内部数据库、国家和地区的政府官方网站等渠道收集相关的政策文件、公开数据等信息资料，为本文的后续研究开展奠定基础。
与本文相关的国内外研究现状综述如下。
1.2.1 国外研究现状
房屋与土地的征收问题并不是我国所特有的，基于城市扩张、更新等需求而在政府主导下进行的房屋土地征收在全球范围内普遍存在。只是世界上大部分国家的土地为私有制，与我国土地属国家和集体所有的性质截然不同，即国外的房屋征收也可以理解为土地征收。
国外的“土地征收”与我国“国有土地上的房屋征收”在其本质上均是对居民居住空间所有权的一种剥夺，因此在其征收的理念上存在一定共性。在本研究中，关于国外土地征收的相关研究均纳入参考范围。
国外学者在此方面的相关研究主要集中于征用目的的界定、政府机制与法律机制、补偿标准的确定等方面。
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第二章 相关理论依据与概念界定
2.1 国有土地上房屋征收的概念与内涵
2.1.1 基本定义
征收是指征收主体（国家）基于公共利益需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为。而由于我国实行以公有制为主体的生产资料所有制，土地属国家所有，公民对土地只拥有使用权，形成了土地所有权与地上房屋所有权的分离。国有土地上的房屋征收是依法收回国有土地使用权、取得地上房屋所有权并对其进行实体处分的过程[14]。即：国有土地上的房屋征收是指为了公共利益的需要，由行政机关部门在遵循相关法律程序以及在给予被征收人相应的合理补偿的前提下，将国有土地上的单位和个人的房屋强制、有偿收归国有的行为[19]。
1. 国有土地上房屋征收与集体土地（上房屋）征收的区别
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”这种中国特色的土地管理制度，形成了我国土地的两种性质，即国家所有的土地（以下简称“国有土地”）和集体所有的土地（以下简称“集体土地”）。
《中华人民共和国宪法》第十三条第三款明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款明确“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。上述规定明确了在必要情况下国有土地和集体土地上的房屋均可进行征收，集体土地亦可被征收为国有，虽然均为与土地及其上附着房屋相关的征收，但在具体实践操作层面上有着一定的区别，参见表 2-1。
本文的研究范围严格界定为国有土地上的房屋征收，不涉及集体土地的征收和集体土地上的房屋征收。
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2.2 国有土地上房屋征拆制度的发展
2.2.1 国家层面的发展
自 20 世纪八、九十年代起，伴随着我国经济的高速发展和城市化的快速推进，以公有住房为主的所有权结构开始向私有房屋为主转变，城镇住房制度改革进入全面推进和综合配套改革的阶段，房屋拆迁也由此逐步成为社会热点问题。由于房屋拆迁利益交织，成为立法和制度建设的重点。我国自九十年代起正式确立房屋拆迁制度以来，对应各阶段标志性文件的出台，基本形成了以十年为周期的制度变化和完善过程[24]。
1. 房屋拆迁制度的确立阶段（1991-2001 年）
1991 年 3 月，国务院出台《城市房屋拆迁管理条例》，这是我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规，对城市房屋拆迁的管理体制、审批程序、补偿和安置原则、法律责任等作出了系统规定，终结了拆迁属于“地方性制度”的历史，标志着国家层面房屋拆迁制度的确立。
该《拆迁条例》实施以来，在一定程度上起到了规范城市房屋拆迁行为的作用，但由于该条例是在社会经济体制转轨时期制定的，其制度本身不可避免存在诸多不完善之处，如：拆迁安置方式过于单一、拆迁补偿标准过低、强制拆迁规定不明确、对拆迁单位及资金的监管不到位等。随着住房商品化和房地产市场的形成，城市房屋拆迁需求日益增多，拆迁主体与房屋所有权人之间的权益矛盾越来越突出，该《拆迁条例》已无法适应社会的进步发展。
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第三章 轨道交通项目国有土地上房屋征收的特点及风险 ........................ 291.2 国内外研究现状
为了厘清和掌握与本研究相关的国内外研究现状情况，采用“国有土地上房屋征收”、“风险管理”、“轨道交通项目”等相关关键词在 Web of Science（SIC）、中国知识资源总库（CNKI）、万方数字资源系统、华南理工大学图书馆等国内外数据库中进行组合查询，重点检索与分析近五年期间发表的相关文献。同时通过企业内部数据库、国家和地区的政府官方网站等渠道收集相关的政策文件、公开数据等信息资料，为本文的后续研究开展奠定基础。
与本文相关的国内外研究现状综述如下。
1.2.1 国外研究现状
房屋与土地的征收问题并不是我国所特有的，基于城市扩张、更新等需求而在政府主导下进行的房屋土地征收在全球范围内普遍存在。只是世界上大部分国家的土地为私有制，与我国土地属国家和集体所有的性质截然不同，即国外的房屋征收也可以理解为土地征收。
国外的“土地征收”与我国“国有土地上的房屋征收”在其本质上均是对居民居住空间所有权的一种剥夺，因此在其征收的理念上存在一定共性。在本研究中，关于国外土地征收的相关研究均纳入参考范围。
国外学者在此方面的相关研究主要集中于征用目的的界定、政府机制与法律机制、补偿标准的确定等方面。
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第二章 相关理论依据与概念界定
2.1 国有土地上房屋征收的概念与内涵
2.1.1 基本定义
征收是指征收主体（国家）基于公共利益需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为。而由于我国实行以公有制为主体的生产资料所有制，土地属国家所有，公民对土地只拥有使用权，形成了土地所有权与地上房屋所有权的分离。国有土地上的房屋征收是依法收回国有土地使用权、取得地上房屋所有权并对其进行实体处分的过程[14]。即：国有土地上的房屋征收是指为了公共利益的需要，由行政机关部门在遵循相关法律程序以及在给予被征收人相应的合理补偿的前提下，将国有土地上的单位和个人的房屋强制、有偿收归国有的行为[19]。
1. 国有土地上房屋征收与集体土地（上房屋）征收的区别
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”这种中国特色的土地管理制度，形成了我国土地的两种性质，即国家所有的土地（以下简称“国有土地”）和集体所有的土地（以下简称“集体土地”）。
《中华人民共和国宪法》第十三条第三款明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款明确“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。上述规定明确了在必要情况下国有土地和集体土地上的房屋均可进行征收，集体土地亦可被征收为国有，虽然均为与土地及其上附着房屋相关的征收，但在具体实践操作层面上有着一定的区别，参见表 2-1。
本文的研究范围严格界定为国有土地上的房屋征收，不涉及集体土地的征收和集体土地上的房屋征收。
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2.2 国有土地上房屋征拆制度的发展
2.2.1 国家层面的发展
自 20 世纪八、九十年代起，伴随着我国经济的高速发展和城市化的快速推进，以公有住房为主的所有权结构开始向私有房屋为主转变，城镇住房制度改革进入全面推进和综合配套改革的阶段，房屋拆迁也由此逐步成为社会热点问题。由于房屋拆迁利益交织，成为立法和制度建设的重点。我国自九十年代起正式确立房屋拆迁制度以来，对应各阶段标志性文件的出台，基本形成了以十年为周期的制度变化和完善过程[24]。
1. 房屋拆迁制度的确立阶段（1991-2001 年）
1991 年 3 月，国务院出台《城市房屋拆迁管理条例》，这是我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规，对城市房屋拆迁的管理体制、审批程序、补偿和安置原则、法律责任等作出了系统规定，终结了拆迁属于“地方性制度”的历史，标志着国家层面房屋拆迁制度的确立。
该《拆迁条例》实施以来，在一定程度上起到了规范城市房屋拆迁行为的作用，但由于该条例是在社会经济体制转轨时期制定的，其制度本身不可避免存在诸多不完善之处，如：拆迁安置方式过于单一、拆迁补偿标准过低、强制拆迁规定不明确、对拆迁单位及资金的监管不到位等。随着住房商品化和房地产市场的形成，城市房屋拆迁需求日益增多，拆迁主体与房屋所有权人之间的权益矛盾越来越突出，该《拆迁条例》已无法适应社会的进步发展。
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3.1 轨道交通项目国有土地上房屋征收的特点 ................................. 29
3.1.1 轨道交通项目的特点 ......................................... 29
3.1.2 轨道交通项目国有土地上房屋征收的特点 .............................. 30
第四章 轨道交通项目国有土地上房屋征收风险管理案例分析——以广州市轨道交通 S号线二期 Y 区段为例 ...................... 45
4.1 项目背景情况介绍 ..................................... 45
4.1.1 广州市轨道交通 S 号线二期工程简介 ............................ 45
4.1.2 广州市轨道交通 S 号线二期 Y 区段国有土地上房屋征收概况 ................. 47
第五章 结论与展望 .......................... 70
5.1 结论 .............................. 70
5.2 不足与展望 ................................. 71
第四章 轨道交通项目国有土地上房屋征收风险管理案例分析——以广州市轨道交通S号线二期Y区段为例
4.1 项目背景情况介绍
4.1.1 广州市轨道交通 S 号线二期工程简介
根据《广州市城市总体规划（2011~2020 年）》[47]，广州市城市轨道交通远期规划线网规模共计达到 23 条线路、1025 公里、站点 481 座。同时根据《广州市城市轨道交通第三期建设规划（2017~2023 年）》[48]结合城市总体规划确定的空间发展战略，以及市民交通出行需求及网络联通、结构优化等因素，提出 2017~2023 年广州将在已批复线路的基础上再建设 10 条（段）轨道交通线路，建设规模为 255.5 公里，S 号线二期是其10 条线路之一，也是广州市十三五建设规划中的一条主干线。
4.1.1 广州市轨道交通 S 号线二期工程简介
根据《广州市城市总体规划（2011~2020 年）》[47]，广州市城市轨道交通远期规划线网规模共计达到 23 条线路、1025 公里、站点 481 座。同时根据《广州市城市轨道交通第三期建设规划（2017~2023 年）》[48]结合城市总体规划确定的空间发展战略，以及市民交通出行需求及网络联通、结构优化等因素，提出 2017~2023 年广州将在已批复线路的基础上再建设 10 条（段）轨道交通线路，建设规模为 255.5 公里，S 号线二期是其10 条线路之一，也是广州市十三五建设规划中的一条主干线。
广州市城市轨道交通 S 号线（简称 S 号线）是广州市轨道交通线网中的一条极为重要的线路，其东西向横贯整个城市，作为市域快线、东西骨干线，与三号线形成十字快线骨架，为广州市“东进”、“西联”、“中调”发展战略带来新的契机，有利于中心城区与城市外围组团的联系，加快中心城区的城镇空间结构调整。其中，S 号线一期工程已经与 2017 年底建成通车，二期工程的建设将进一步完善与发挥 S 号线的整体线网作用。
1. 项目名称：广州市轨道交通 S 号线二期工程（以下简称 S 号线二期）。
4. 资金筹集：S 号线二期工程投资估算总额约为 411 亿元（平均 12.16 亿元/公里）。本项目机电设备部分 30 亿元将采用 PPP 模式融资，130 亿元资本金将由市级财政解决。其余建设资金，在目前的金融环境下，拟通过银行贷款、PPP、线路建设与站点枢纽投资开发一体化、直接融资租赁等方式筹集，并在建设期结束后分年度继续安排土地收益资金等偿还。
2. 建设单位：广州地铁集团有限公司。
3. 线路概况：S 号线二期主要沿规划的槎神大道、现状的增槎路、东风路、黄埔大道、中山大道行进。线路总长为 33.8km，全线采用地下线敷设方式；共设置 23 座车站，其中换乘站 9 座；平均站间距 1.5km。本线采用 8 辆编组 A 型车，DC1500V 架空接触网供电，列车最高运行速度 100km/h。
3. 线路概况：S 号线二期主要沿规划的槎神大道、现状的增槎路、东风路、黄埔大道、中山大道行进。线路总长为 33.8km，全线采用地下线敷设方式；共设置 23 座车站，其中换乘站 9 座；平均站间距 1.5km。本线采用 8 辆编组 A 型车，DC1500V 架空接触网供电，列车最高运行速度 100km/h。
第五章 结论与展望
5.1 结论
1. 随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，国有土地上房屋征收工作得到了系统化的规范，但也随着社会进步与时代发展面临着新的挑战。其中政府方作为征收主体，能否在国有土地上房屋征收工作中充分重视风险管理工作，选择科学合理的方法体系开展风险管理工作，对项目的顺利实施和效益取得具有重要影响。
2. 轨道交通项目作为城市发展的重大重点工程建设项目，其国有土地上房屋征收工作能否顺利实施对项目的整体推进具有重要影响。相比传统工程项目，轨道交通工程具有其自身独特性，导致轨道交通项目的国有土地房屋征收工作也具有征收涉及范围广、征收费用占比大等突出特点，轨道交通项目的国有土地上房屋征收风险因此亦具有特殊性。为了准确识别轨道交通项目国有土地上房屋征收的风险因素，本文通过多种渠道进行信息收集，采用系统分解、重组与分类等方法，最终归纳出“征收决定、征收补偿方案、征收实施、管理控制”四个风险类别下的 19 项风险因素，贯穿于轨道交通项目国有土地上房屋征收工作的各主要程序与环节中，具有全面性与系统性。
3. 本文依托广州市轨道交通 S 号线二期工程的建设契机，对其 Y 区段国有土地上房屋征收的风险管理工作开展了实证研究。结合问卷调查获取到的数据信息，通过专家小组德尔菲法进行风险分析后，发现由于受个人利益和人民自主参与意识增强等因素的影响，在轨道交通项目国有土地上的房屋征收工作中，与“征收补偿及安置、政府行为、公众参与、争议解决”等方面相关的风险影响最大，应作为风险管控的重点。该结果在后续本项目征收的实践中亦得到了检验与认可，证明了本文的理论研究体系是具有可操作性与科学性的。
参考文献（略）