本文是一篇法学论文，文章对行政公益诉讼诉前程序调查核实权进行理论上的分析，对其概念内涵进行了界定，分析出其具有目的上的公益保护性、行使上的主动性、行使方式上的公开性、作用上的基础性四个特征。
一、诉前程序调查核实权的法律规范分析
（一）诉前程序调查核实权的内涵
1.诉前程序调查核实权的界定
行政公益诉讼诉前程序调查核实权作为检察机关法律监督权的附属权力，带有工具属性，其内涵的界定应当在分析法律文本的基础上进行。依据《人民检察院组织法》的规定，调查核实权的行使是为了提出检察建议，因此应将调查核实权的行使限定在诉前程序阶段。诉前程序调查核实权即检察机关在诉前程序过程中的享有的调查收集证据、核实相关事实的权力。
首先应对诉前程序进行概念和范围上的界定。《行政诉讼法》第25条第四款规定，诉前程序是行政公益诉讼制度的第一阶段程序，检察机关发现行政机关在履职过程中违反法律规范导致公益受损时，无论是何行政机关违法履职、何种公益受损，都应先推进诉前程序，以检察建议书的形式督促行政机关依法履职，只有在行政机关拒不履职的情况下才可提起行政公益诉讼。从法律条文的内容看，诉前程序的本质是一种法律监督行政权的程序，但其适用具有强制性、无差别性。诉前程序将检察机关“外部监督”和行政机关“自我纠错”两种模式相结合，既是检察机关履行法律监督职能的体现，也是对行政自制的充分尊重，在节约司法成本的同时保护了公共利益。1诉前程序范围的界定即诉前程序所包含的阶段，其与调查核实权的运行阶段息息相关。根据最高检民事行政检察厅印发的《办案指南》一般规定中诉前程序一节的规定，诉前程序的范围囊括调查、审查、审查终结、提出检察建议四项方面的内容。
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（二）诉前程序调查核实权的立法沿革
调查核实权的法律规范是调查核实权运行的基础，对诉前程序调查核实权的研究工作必须在规范分析的基础上进行。虽然我国在公益诉讼制度层面起步较晚，但相关部门也颁布了较为丰富的规范性文件。
首先是试点阶段的规范性文件。2015年7月，十二届全国人大常委会在会议上表决通过了开展公益诉讼试点工作的决定。为保证试点工作于法有据，最高检发布了《试点方案》，在13个省、自治区、直辖市开展行政公益诉讼试点工作。《试点方案》的“主要内容”部分作为核心部分，首先明确了基础性的内容，包括行政公益诉讼试点工作的受案范围、诉讼参与人，其次明确区分了诉前程序和诉讼程序，并对进入诉讼程序之后的诉讼请求进行了规范。2015年12月出台的《实施办法》则是对《试点方案》的细化，根据检察工作实际，对实践中确实需要明确规范但《试点方案》中没有的作出补充规定，且首次对诉前程序调查核实的相关内容作出了具体规定。
其次，在总结试点工作经验的基础上，与检察机关提起行政公益诉讼相关的检察院组织法、行政诉讼法等法律也进行了修改。现行《行政诉讼法》第25条将“提起行政公益诉讼”纳入到检察机关的法定职权范围之内。修订后的《人民检察院组织法》第20条进一步明确了检察机关“依照法律规定提起公益诉讼”的职权，更在第21条为检察机关履行法律监督职权配备了调查核实权。依据体系解释的方式，检察机关基于行政公益诉讼提出检察建议的需要，可以进行调查核实活动。两高在2018年3月份联合出台了《两高公益诉讼司法解释》，对办理行政公益诉讼案件的程序、法院的判决要点、检察机关的权利义务等内容作出规定，为各级司法机关办理公益诉讼案件提供了系统化、具体化的规范依据。
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二、诉前程序调查核实权的实践困境及原因分析
（一）诉前程序调查核实权的实践困境
1.运行依据效力等级不高且规范不完善
诉前程序调查核实权在立法上存在两方面的问题，一是立法等级效力不高，在行政公益诉讼日益强调协作配合的背景下，检察机关依照内部规范文件开展调查核实工作，该规范的效力能否得到其他国家机关的认可是个问题。二是立法规范不完善，即在行政公益诉讼受案范围积极拓展、跨区域协作日益加强的背景下，立法缺少针对相关内容的规范。
首先是立法等级不高的问题。调查核实权作为检察机关的一项权力，正式确立于《人民检察院组织法》。依据现行《人民检察院组织法》第20条、第21条的规定，检察机关在履行提起公益诉讼这一全新内容的法律监督职责时可以行使调查核实权。《两高公益诉讼解释》第6条明文规定检察机关在办理公益诉讼案件时，可以向有关组织和个人调查收集证据材料。上述法律和司法解释共同构成检察机关在提起行政公益诉讼时行使调查核实权的规范性依据，但上述法律和司法解释呈现出原则化的特点，未明确调查核实权的适用范围、手段方式、程序、核实标准等，存在被滥用的风险。虽然检察机关后续出台的《办案规则》对调查核实权的运行作了具体的规定，而且最高检将《办案规则》定义为“第一部规范检察机关全流程办案程序的司法解释”，但其并非是针对法律适用问题的解释，本质仍是检察机关的内部规范文件。因此，《办案规则》作为检察机关内部的业务文件，规范效力等级不高，对外调查取证不具有约束力。1行政公益诉讼的调查核实工作离不开行政机关等其他国家机关的协作配合，实践中检察机关根据层级较低的内部规范文件进行调查核实工作，内部规范的效力或难以获得其他国家机关的认可，导致调查核实权的真实效益难以发挥。另外，虽然多个省、市人大常委会针对检察公益诉讼工作出台了专项决定，为检察机关的调查核实工作提供了较多有益的政策，但均以地方性法规的形式出现，其法律效力也有待加强。
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（二）诉前程序调查核实权实践困境的原因分析
行政公益诉讼制度自2017年《行政诉讼法》修改时确立，其发展历程之短是造成目前诉前程序调查核实权行使存在困难的必然因素。行政公益诉讼因为牵涉到行政机关职权的交错性、公共利益的复杂性、公益损害认定的专业性，为调查核实工作设置了客观层面的挑战。新时代对检察机关提出了新要求，而检察机关在自侦权转隶之后面临威慑性减弱的尴尬局面，在调查核实权强制性配置不足的情况下仍要承担内容繁杂、核实标准过高的诉前程序调查核实工作，无疑给检察机关的调查核实工作增添了困难。具体而言，诉前程序调查核实权实践过程中存在困境的原因如下：
1.诉前程序调查核实工作复杂
检察机关诉前程序调查核实工作复杂，需要对不同的事项进行调查核实，不同待证事实对检察机关提出了不同的要求：首先是行政机关的法定监管职责，检察机关为明确行政机关的法定监管职责，不仅要掌握基本的法律规定，对部门规章以及地方性法规都要做到了如指掌，以理清错综复杂的行政监管职责关系网。其次是违法行使职权或不作为，行政行为的专业性以及行为认定标准的不确定性往往会增加检察机关的调查难度。最后是公益受损的事实，国家利益和社会公共利益本身边界模糊，尤其是生态环境和资源保护领域，其损害事实的调查要求具备专业性，这对办案人员知识以及业务水平提出了更高的要求。根据最高人民检察院的年度工作报告，从2018年到2021年，行政公益诉讼案件量从10.9万件攀升到14.9万件，呈现逐年攀升的趋势，从侧面表明行政公益诉讼的大门已经打开，传统民行检察部门案多人少的矛盾逐步加剧，导致办案人员没有足够的精力和能力去处理这些案件。总而言之，行政公益诉讼牵涉到行政法律体系的繁杂性、行政行为的交错性、公共利益的复杂性以及公益受损事实认定的专业性，这些都是导致检察机关调查核实难的现实因素。
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三、诉前程序调查核实权的完善路径............................26
（一）完善调查核实权运行的相关规范..............................26
1.提高调查核实权的立法层级..........................................26
2.完善调查核实权行使的突出问题......................................27
结语.......................................36
三、诉前程序调查核实权的完善路径
（一）完善调查核实权运行的相关规范
1.提高调查核实权的立法层级
调查核实权的立法工作需要朝着提高立法层级、具化权力运行程序的目标进行。学界就如何进行立法方面的完善存在不同的观点。一种观点认为应当制定专门的《行政公益诉讼法》，因为行政公益诉讼具有客观诉讼的特点，和行政诉讼在诉讼目的、原告资格、受案范围、举证责任等方面存在区别，所以《行政诉讼法》的规定大多不能适用于行政公益诉讼。1第二种观点从立法成本、统一适用、制度设计等角度提出修改《行政诉讼法》是较制定专门行政公益诉讼法而言提高调查核实权立法层级的更可行方法。2笔者支持第二种观点，因为立法是长期实践经验积累的结果，行政公益诉讼在短期内并不具备立法条件，但修改《行政诉讼法》是可行的立法努力方向。
在《行政诉讼法》的修改过程中，首先应当明确检察机关提起行政公益诉讼的角色定位。如前所述，在法律规范层面存在检察机关法律监督者身份、公益代表人身份以及当事人身份的三元混同。首先应当摒弃检察机关的当事人身份，构造客观诉讼模式。检察机关区别于普通原告的理论基础在于对行政公益诉讼类型的判断，行政公益诉讼属于客观诉讼，因为检察机关保护的并非是私人主体利益，而是客观法律秩序。当事人身份是主观诉讼的产物，和作为客观诉讼的行政公益诉讼格格不入。在试点工作当中，一部分人民法院以对待当事人的方式要求检察机关，要求检察机关在立案环节提供组织机构代码证、法定代表人身份证明进行身份认定，向检察机关发送传票等。经过协商和博弈，人民法院对检察机关不再做上述要求。除此之外，试点中多地法院在审结的行政公益诉讼判决书中明确表明，检察机关可以通过“抗诉”的方式向上一级人民法院提出诉讼，该类型的判决书数量多达40余份。1同样的，根据最高检的报道，内蒙古鄂托克旗检察院诉草原监督管理局怠于履行监管职责等4件行政公益诉讼案件中，法院在判决书中均明确：检察机关认为一审判决有误的，可以提出抗诉。2由此可见，无论是理论还是实践均摒弃了“当事人身份”一说。检察机关以公益代表人身份还是法律监督者身份提起行政公益诉讼这一争议的解决应当在明确检察权属性的基础上进行。
法学论文参考
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结语
文章在充分研究行政公益诉讼理论和司法实践基础上，将研究的重点聚焦于诉前程序调查核实权。对行政公益诉讼诉前程序调查核实权进行理论上的分析，对其概念内涵进行了界定，分析出其具有目的上的公益保护性、行使上的主动性、行使方式上的公开性、作用上的基础性四个特征。通过对行政公益诉讼调查核实权立法沿革、立法的具体内容以及司法实践的分析，发现检察机关在诉前程序中行使调查核实权遇到的现实困境，为构建体系化、规范化的调查核实体系提出了具有针对性的建议。首先，针对运行依据效力等级不高且不完善的现状，应当提高立法等级，在修改《行政诉讼法》的基础上出台相应的司法解释，明确调查核实权运行的突出问题，以规范化调查核实权的运行。其次，针对调查核实范围不当扩大、核实标准过高的问题，应在厘清调查核实内容基础上，区分不同阶段、不同待证事实优化核实标准。第三，针对调查核实权强制性不足的问题，可以通过手段和后果两方面进行补强。最后，针对调查核实权配套机制不完善的问题，应加强办案人员的配备，构建一体化办案机制，建立专门基金、专家鉴定平台。针对司法实践中遇到的问题提出以上完善建议，希望对我国未来行政公益诉讼调查核实权的发展有所裨益。
参考文献（略）