本文是一篇法学论文，笔者认为行政机关的履职期限应当从检察建议到达行政机关时起算。同时，人民检察院提起行政公益诉讼也要受到起诉期限的限制。具体案件中履职义务主体的认定，应当根据权责一致原则和保护公共利益目的加以确定。
第一章行政公益诉讼中不履行法定职责认定基本理论
第一节行政公益诉讼及“不履行法定职责”
一、行政公益诉讼及相关概念
在行政管理领域，行政机关的行政行为与国家和社会公共利益紧密相关。“近年来，在食品卫生、产品质量、生态环境等领域，各种乱象层出不穷，一个重要原因就是行政机关不作为。社会各界热烈期盼建立行政公益诉讼制度。”5终于，党在相关会议中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。到二零一五年七月一日，出台了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。至二零一七年六月二十七日，全国人大常委会通过了新的《行政诉讼法》。由此，公益诉讼得到进一步发展。此后，又出台了《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉法解释》)、两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)及《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定。
行政公益诉讼是我国近年来新确立的一项制度，其目的是督促行政机关严格按照法律规定履行职责，同时制止违法行为从而保护国家和社会公共利益。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，“检察机关发现具有法定义务的行政机关不作为或违法行使职权，造成公共利益受损，要向相关责任主体制发检察建议，提醒行政机关及时采取行动，积极作为。行政机关应积极整改并回复检察机关。否则，检察机关可以提起诉讼。”人民法院将围绕行政机关的行为是否构成不作为展开审查并作出认定。也即，行政公益诉讼是指检察机关针对行政机关不作为或违法行使职权怠于保护公共利益，经过诉前程序督促后行政机关仍不履行，因而依法向人民法院起诉。
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第二节行政公益诉讼中“不履行法定职责”的含义
一、法定职责的含义
在《行政诉讼法》第二十五条中，立法者使用的是监督管理职责一词来描述行政机关应当履行的法定职责。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《行政公益诉讼办案指南》)也对行政机关的法定职责有所涉及，做了列举式描述。就其规定来看，行政机关职责依据的来源包含规范性文件在内，范围比较广。此外，在《行诉法解释》第一百条、第一百四十五条、第一百四十八条的规定中，行政职责依据来源也包含规范性文件，为确定法定的职责范围提供了参考。而根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条，则可以发现履行行政协议也可成为行政机关的法定职责内容。
学者梁凤云指出，“对职责的理解既涉及“权”又涉及“责”。一定的职权对应一定的职责。具有职责则意味着应当履行有关的义务。”7否则，没有履行该义务的法律要求。例如，市场监督管理机关对于违法排放污水等污染环境的行为没有相应的法定职责，则没有作出行政行为的义务。市场监督管理机关也无法作出行政行为，因为其没有相应的职权。一些研究者认为，所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。而另外一些研究者主张，“行政机关的法定职责是行政主体依据法律、法规、规章或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。”例如，就市场监督管理机关而言，其可以针对违反食品安全监督管理的行为履行职责。对于其他行政机关实施的行政行为，无权予以评判和处理。本文认为，法定职责主要指法律规定的相应行政职责。包括法律规定的笼统的监管职责，或者法定的确切的监管职责。但是根据职权法定原则，法定职责不应当包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。
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第二章行政公益诉讼中不履行法定职责认定的困境
第一节行政公益诉讼中行政机关的职责范围不明
一、行政职责的来源范围不清晰
行政机关的法定职责的来源依据包括哪些，“法”的范围如何界定，现行法律并没有对此作出明确的规定。理论界和实务界的认识并不统一。一般认为，这里的“法”是指法律法规。但是，这里的“法”是否还包含规章并不明确。那么，再进一步思考我们会问，是否还包括上级机关的决定、命令、三定方案、行政协议以及先行行为等。对于“法”的范围的理解，将影响此后的认定结果。且司法实务案件当中，各方主体争议的焦点也常常集中在对“法”的范围理解上，这也是造成行政公益诉讼案件审理困境的一大重要原因。
行政公益诉讼中行政机关法定职责的来源范围如何确定，是司法实践当中有待解决的一个问题。例如，检例第144号：“贵州省沿河土家族自治县人民检察院督促履行食品安全监管职责一案”。21此案中，检察机关发出检察建议，要求被告对城区学校周边食品经营者的违法经营行为依法调查处理等。后检察机关在回访中发现上述校园周边仍存在较多食品经营者违法经营行为，故而起诉。有一种看法认为，依照法律的规定，对流动食品摊贩的管理和查处职责依法属于县和乡(镇)人民政府。被告并无直接管理流动食品摊贩的权利，查处校园周边食品摊贩违法经营食品行为应属城市管理部门的职责，而不是被告的职责范围。而沿河县人民检察院则指出，“根据三定方案等有关规定，被告在本案中负有食品安全监管责任。”显然，对行政机关法定职责的来源范围存在不同的认识。公益诉讼起诉人把三定方案等其他规范性文件作为行政机关法定职责的来源，并据此认定被告负有监管职责。而被告行政机关却没有将其作为行政机关法定职责的来源，并认为其不属于自己的职责范围。
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第二节行政公益诉讼中相关期限的计算不合理
一、履职期限的计算不合理
行政机关采取有关的措施要按照法定的步骤进行，而走完这些法定程序都需要一定时间。因此，在具体的相关案件之中，应当在经过合理必要时间以后考察行政机关的履职行为。但在司法实务当中，往往容易忽视行政机关履职所需的必要时间，从而影响对相关行为性质的准确判断。
根据《检察公益诉讼解释》的内容：“一般情况下行政机关的履职回复期限为两个月，紧急情况下为十五天。”26行政公益诉讼是以保护公共利益为目的制度设计，和传统的私益诉讼不太一样。行政公益诉讼中公共利益的保护往往涉及的主体多、地域广、专业性强。行政机关履行保护公共利益职责的过程中经常会遇到其他主体不配合、执法力量不足、法律程序及执行事项复杂等各种问题。此外，也会受到诸如自然条件等客观障碍的影响。因而，行政机关常常无法在很短时间内就完成公共利益保护的任务。如果据此认定行政机关不履行法定职责，忽视行政机关履职可能性，在本文看来是不合适的。但现行法律并没有就存在客观障碍下，行政机关履职期限如何计算作出规定。也即，司法实践当中对此类情况的处理并没有统一的标准可以参考。
二、起诉期限的计算不明晰
目前现行法律有关起诉期限的规定还不够完善。《行政诉讼法》第四十七条对有关主体提起行政诉讼的起诉期限做出了规定。在《行诉法解释》第六十四条和第六十五条也作出了相关规定。此外，其第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定起诉，时间长度为六个月。”以上是现行法律对于有关内容的一些规定，但是现行法律尚未就行政公益诉讼中检察机关起诉的期限作出规定。不同于以前的其他诉讼，行政公益诉讼的起诉主体是检察机关。这种情况下，检察机关是否适用上诉规定，如果适用以及又当如何应对行政公益诉讼当中存在的不同于传统行政诉讼的客观障碍与问题，目前并没有统一的认识。
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第三章 行政公益诉讼中不履行法定职责认定标准的选择与完善....25
第一节 行政公益诉讼中不履行法定职责认定标准的选择.............25
一、行为标准............................25
二、结果标准...........................25
结语.............................36
第三章行政公益诉讼中不履行法定职责认定标准的选择与完善
第一节行政公益诉讼中不履行法定职责认定标准的选择
一、行为标准
法学论文参考
行为标准，有时也称过程标准。主要是从相应的履职行为出发考量行政机关是否履行法定职责。例如，王清军、王燕和王红建主张，根据行政机关是否穷尽所有的行政手段来判断其是否履行法定职责。行为标准更侧重于考量行政机关是否用尽可以采取的全部行政手段。一些人认为，应当重点考察行政机关是否采取适当的行政行为。而另一种观点则主张，从履职行为是否全面来考量行政机关是否履职。例如，张旭勇等人认为，“如果行政机关完全按照相关规定行为，即使公共利益没有完全恢复也不能认定不履行法定职责。”37而折中的看法主张，既要看履职行为是否符合法定要求，也要看是否用尽全部行政手段。
从《行政公益诉讼办案指南》中关于起诉条件的表述来看，其似乎倾向于行为标准。在行为标准之下行政机关对于行政决定内容执行了一部分，没有全部执行完毕，违法行为人的侵害行为仍在继续，国家利益或社会公共利益仍然持续遭受侵害的，检察机关可起诉。也即，行政机关应当穷尽所有可以采取的措施，切实达到制止侵害行为的要求。实践当中，违法行为人虽然不会直接抗拒行政决定，但是会采用拖延等方式，形式上整改而实际上一直不按要求整改。此时行政机关就不能在作出行政处罚决定后敷衍了事，置行政决定的落实不管不顾。行为标准更着重于考察行政机关履职的主观状态，其优点是能督促行政机关积极勤勉地行使行政职权，提升公共利益保护的效率。其不足之处在于仅考量了行政机关是否依法作出了应有的行为，却没有注意该行为实际上的效果，可能会忽视表面上作出行为而实质上并不符合法律规定的情况。
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结语
行政公益诉讼案件中行政机关不履行法定职责的认定是一个重要而复杂的问题。在行政机关法定职责范围的界定方面，检察建议具有一定的约束性但并不直接强制行政机关具体如何行为。单纯就回复检察建议这一事项而言不宜直接与履职行为的判断等同。而法定职责中的“法”适宜作广义理解，将其他规范性文件、行政协议以及先行行为等涵盖其中。且一般情形下行政机关法定职责的范围，不应当包含行政决定作出后的后续执行内容。在行政公益诉讼有关期限的计算方面，行政机关履职期限的起算以检察建议到达行政机关时为起点。对于履职期限，存在难以短时间克服的客观障碍的情形时，履职期限应当适当延长。检察机关提起公益诉讼应当受起诉期限的限制，并参照适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。在行政公益诉讼中履职义务主体的认定方面，应当将职权法定以及权责一致等原则与案件具体情况结合起来，立足于行政公益诉讼的目的作出恰当认定。在行政公益诉讼中行政机关全面履行法定职责的判断方面，应当综合考量违法行为人的侵害行为是否完全停止、行政机关是否采取了可以采取的全部手段以及公共利益保护的实际效果等。既要重视国家和社会公共利益的保护效果，也要尊重行政机关对行政事务的自由裁量权，尽可能注意各种价值之间的平衡。应当重视对行政机关抗辩事由的审查。一般而言如果是行政机关自身原因导致，不能免责。但是，如果确实是由于自然条件、法定程序限制等原因导致，则应当尊重客观事实，对抗辩事由予以合理考量。
参考文献（略）