本文是一篇法学论文，本文首先从明确重大行政决策问责范围的有限性出发，对重大行政决策问责范围在内涵和外延上进行限定。从问责的科学性考虑，确定以过错责任原则为主，其他归责原则为辅的重大行政决策问责的归责原则。以合理性原则为指引，深入探讨重大行政决策问责范围的具体内容，促进理性问责。
一、重大行政决策问责范围的基础理论
（一）重大行政决策问责范围的概念诠释
对事物具体内涵的分析归纳是展开具体研究的基础。要探讨如何合理地确定重大行政决策问责范围，第一步就是要对重大行政决策问责范围的内涵和基本特征进行分析。
1.重大行政决策问责范围的概念探析
（1）重大行政决策
“决策”一词最初来源于管理学，可以具体分解为“政策”和“制定”两个部分。③具体来说是管理者为了实现预期的目标，根据现实情况，拟定和选择实施方案的行为。在行政法上，主要关注行政决策对社会公众的权利义务以及公共利益等产生的影响。④因此，可以将行政决策理解为是行政机关及其工作人员为实现相应的目标或解决问题，在职权范围内依法行使决策权，设立、变更或终止行政法上权利义务关系的活动。⑤行政决策在实践中具有目的性、预见性以及实践性等特点。⑥具体行政决策的作出就是在一定的目标指引下，对未来的发展趋势作出预测，从而确定决策内容的活动。其在内容上必须具有可操作性，并能够在实践中发挥作用。
法学论文参考
关于行政决策的性质，学界主要有三种观点。第一种，“行政行为说”。持该观点的学者认为行政决策是“特定决策机关正式而完整的意思形成和表示”，⑦应将其性质确定为行政行为。第二种，“活动说”，将行政决策定位为“形成公共政策的行政活动”。⑧第三种，“过程说”，将行政决策表述为“由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的过程”。⑨本文认为行政决策在性质上属于行政行为的类别，符合行政行为的内容要素和典型特征，①是一种特殊的行政决定。它表示决策主体就某一事项对同一类行政相对人作出的，对个体权利义务关系及公共利益有影响的法律行为。②从行政主体是否具有裁量权角度上看，行政决策属于一种裁量行政行为。
“重大”是一个具有流动性特征的法律概念。需将其放置在具体的情境中才能确定其具体含义。结合国务院颁布的《条例》第三条对重大行政决策作出的规定，我们可以对重大行政决策做如下界定：重大行政决策是指行政机关及其工作人员为实现相应的目标或解决问题，依法对影响范围广，涉及利益重大的事项，作出决定或确定实施方案的行为。
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（二）厘清重大行政决策问责范围的必要性
要充分发挥重大行政决策问责制度的功能，最根本的就是实现理性问责，②从而提高依法决策水平。而理性问责的实现，很大程度上依赖于宽严相济、科学合理的重大行政决策问责范围的确定。厘清重大行政决策问责范围的边界，科学确定问责标准，在规范意义上合理设定重大行政决策问责的准入门槛，既能够促进重大行政决策问责制度功能的实现，又有利于体现问责的权威性、合理性。
1.对决策裁量权进行合理规制
在重大行政决策领域，相关法律规范的抽象性和不确定法律概念的存在，催生了自由裁量权。使其在调和抽象的规范文本和复杂的现实事项之间的关系，提高行政决策水平上发挥了重要作用。③基于此，决策主体在被赋予决策权的同时，可以在一定范围内自主分配公共资源，拥有了决策裁量权。④这在一定程度上体现了对决策机关主观想法的尊重，有利于激励行政官员在职权范围内积极作出决策，促进公共利益的实现。如果过度限制决策机关裁量权的行使，就无法发挥面临紧迫或重大事项时，行政决策的处理应对作用，减弱了重大行政决策的功能。
然而，行政机关不能任意地行使自由裁量权，一旦决策机关在履职过程中超出了裁量权的边界就面临被问责的风险。行政问责制度实际上是对决策裁量权一种制度上的控制，防止其超出合理限度，与预期目标相背离。重大行政决策问责范围的确定，其任务之一就是解决如何对裁量权进行控制的问题。对超出决策裁量权的行为进行监督，以必要性为原则，将其纳入问责范围。这在一定程度上明晰了决策裁量权的边界，有效发挥对重大行政决策行为的监督作用。实践中常见的决策裁量权滥用、决策裁量不当、决策裁量懈怠等行为，相对应的是行政决策违法、决策失误以及决策不作为等问责情形。
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二、重大行政决策问责范围的现状分析
（一）重大行政决策问责范围的规范考察
随着 2019 年《条例》的颁布，重大行政决策问责制度在理论和实践中已经得到广泛认同。近年来，各地关于重大行政决策责任追究的规范文本不断更新，在立法上大致形成了较为稳定的问责体系。
截止 2021 年 9 月 25 日，笔者在北大法宝上以“重大行政决策”为关键词对中央法规、地方法规进行精确搜索，共有行政法规 1 部，地方政府规章现行有效的 57 部，规范性文件 777 部（制定主体包括各级地方人民政府和相关政府部门）。以“重大行政决策”、“责任”为关键词进行精确搜索，共有地方政府规章 1 部，现行有效的地方规范性文件 23 部。笔者通过筛选，选取行政法规 1 部，地方政府规章 21 部，地方规范性文件 10 部作为分析样本。通过梳理国家层面和地方层面规范文本中的具体规定，总结重大行政决策问责范围的主要内容，对其发展趋势做大致归纳。
1.全国性规定笼统，缺乏可操作性
重大行政决策问责范围的全国性规定，主要分为法律和行政法规两个方面。
在法律层面上：没有针对重大行政决策问责的专门规定。有关重大行政决策责任追究的规定，散见于相关规制公务员行为的法律中。《中华人民共和国公务员法》第五十九条的禁止性条款以及八十七条关于辞职情形的规定，可以作为规范重大行政决策行为的理论依据。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十条第一款对重大行政决策违反集体决策程序的行为进行了规制。第三十二条第一款、第三十九条第一、二款反映出如行政主体违反有关规定作出决策或者在决策过程中有滥用职权、玩忽职守等情形的都应承担相应的法律责任。《中华人民共和国监察法》第十一条第二、三款有关对滥用职权、玩忽职守以及履职不力、失职失责等情形的问责也可适用于重大行政决策行为的责任追究中。
在行政法规层面上：《行政机关公务员处分条例》第十九条第一款就违反重大行政决策集体讨论程序的情形进行了规定。2019 年 4 月国务院颁布的《条例》，对重大行政决策程序及其责任追究制度进行了较为系统的规定，有效强化了对行政权的监督。其第五章专章规定了重大行政决策的法律责任，将重大行政决策中可能出现的决策失误、决策不作为、失职渎职等重大行政决策失范行为纳入了重大行政决策的问责范围。
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（二）重大行政决策问责范围的案例分析
在实践中，行政问责的案例不胜枚举，重大行政决策问责相较来说还处于起步阶段。正因为此，有关对行政决策进行问责的案例将成为本文的重点研究对象。然而，在案例检索过程中发现，当前非常注重对于行政机关执行过程和产生不良后果的案件进行问责，但是能检索到的单独侧重于行政决策作出阶段的问责案例很有限。对此，笔者从较为典型的环境领域入手，以 2017 年中央第二环境保护督察组对浙江省开展的环境保护督察及其责任追究问责情况为样本，对其中有关行政机关因盲目决策等被问责的相关案例进行梳理（详见表 3）。①以环保领域为视角，从中大致窥探行政决策问责的实践情况。
1.问责范围在实践中呈现严厉性特征
本次环保督察在有关决策问责的四个案例中，涉及到了 48 人，23 个部门。由此可以得知行政决策问责所涉及到的范围之大。对于此类现象，一方面可以将其归结为各部门之间的责任不明晰。相关政府部门对于具体问题的职责分配不清晰，好几个部门都有管辖权，一旦出现问题，则几个部门也要一起负责。另一方面，也反映了问责的严厉性。这一特征除了在具体问责措施的严厉性上有所体现外，也反映在问责的终身性上。实践中，一些行政机关和相关领导干部没有处理好经济发展和环境保护的关系，对环境保护不够重视，以致于出现了违反自然发展规律盲目决策等行为，导致严重损害后果。但对其的问责是终身性的，不论是否调岗、退休等，都不会被免责。在“绍兴市印染废水集中处置设施提标改造工程问题”事件中，就对其中已退休的相关责任人进行了问责。这要求行政机关及相关领导干部在作出行政决策时，全面考察，认真谨慎，科学决策，否则不利影响很可能延伸到退休后。
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三、重大行政决策问责范围面临的问题及成因分析........................... 19
（一）重大行政决策问责范围面临的问题.......................................19
1.重大行政决策问责范围界限不明晰....................................19
2.具体问责情形结果归责倾向严重....................................20
四、重大行政决策问责范围厘定.......................... 26
（一）明确重大行政决策问责范围的有限性....................................26
1.重大行政决策事项对重大行政决策问责范围的约束......................................26
2.重大行政决策问责范围的设定原则................................29
结语...............................45
四、重大行政决策问责范围厘定
（一）明确重大行政决策问责范围的有限性
为实现合理问责，要树立边界意识，明确问责范围的有限性。首先，要从重大行政决策事项的界定出发，探究问责范围的边界。
1.重大行政决策事项对重大行政决策问责范围的约束
重大行政决策事项与决策问责范围有着密不可分的联系。学者将两者的关系概括为“一体两面”。③对于重大行政决策事项，决策机关如违反相关法律法规作出决策，就应对相关责任主体进行问责。因此，我们首先应对重大行政决策事项的范围进行明确，在此基础上分析重大行政决策问责范围的边界。
（1）重大行政决策事项的认定过程
在对重大行政决策事项的判断上，我们大致可以用一个两步走的判断公式来进行。
首先，确定是否为“行政决策”。行政决策顾名思义是行政机关所做的决策。行政机关及其工作人员应当严格遵循法律法规，在自己的职权范围内行使职权。根据有限政府理论，对于法律没有规定的，市场、社会可以自行调节，自我管理的部分，政府就不需要介入。①因此，行政决策应当是在决策主体的职权范围内，依法应当由政府进行处理并能够有效解决的事项。
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行政决策的主要特点是行政机关具有主观能动性。这体现在行政决策主体在决策过程中存在较大的裁量空间。行政决策是决策主体为实现行政管理目标或解决面临的问题所进行的方案设计、选择、确定的过程。与行政处罚等依职权行政行为相比行政决策主体在方案的制定、取舍以及具体内容等方面都有较大的裁量权。这也决定了行政决策需要有较为严格的监督措施。在这一阶段的判断中我们就要将执行上级命令的行为从行政决策的范围中剔除出去。②执行上级命令这一行为，从分类上应属于执行阶段，主要是对上级的决策、方针进行贯彻执行所采取的一系列措施，在裁量空间等方面与决策也有所区别。其次，行政决策启动上具有主观性。它是行政机关为实现特定的目标，依职权主动启动的。这就与行政确认、行政裁决等行为相区别。
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结语
重大行政决策制度的有效运行，离不开重大行政决策问责制度的保障作用。作为重大行政决策问责制度实施的法定门槛，问责范围的清晰明确是先决条件。重大行政决策问责制度对行政主体的监督作用在于其必定性，而不是严厉性。遵循合理性原则，以最大程度实现科学决策、民主决策、依法决策的目标为引领，把握重大行政决策问责范围的有限性原则。只有重大行政决策问责范围设计条款明晰、内容合理、宽严适度，才能进一步催生出一套科学合理、运行高效的重大行政决策问责制度。
总体而言，现阶段，各地有关重大行政决策问责范围的规定，仍存在界限不明、结果归责倾向严重等方面的不足。在实践中，重大行政决策问责范围严厉化发展趋势的实施效果与重大行政决策目标相偏离。这主要归因于对重大行政决策问责范围认识不准确，当前各方对于重大行政决策问责适用的归责原则存在争议以及忽视了决策目标对问责范围确定的约束作用。本文首先从明确重大行政决策问责范围的有限性出发，对重大行政决策问责范围在内涵和外延上进行限定。从问责的科学性考虑，确定以过错责任原则为主，其他归责原则为辅的重大行政决策问责的归责原则。以合理性原则为指引，深入探讨重大行政决策问责范围的具体内容，促进理性问责。最后，通过类型化方法将重大行政决策问责范围分为重大行政决策失误，重大行政决策违法、违规以及免责事由三个方面，构建重大行政决策问责范围的主体框架，以期推动实现重大行政决策科学化、民主化、法治化目标。
参考文献（略）