本文是一篇法学毕业论文，笔者认为行政主导下的人民调解的体系化运行也会存在一定的问题。首先就是这种体系化的发展融入了过多的行政意志，导致人民调解的体系化运行容易受到行政意志因素的影响。
第一章 人民调解体系化运行的背景
第一节 传统人民调解的实践与不足
一、传统人民调解的实践
（一）传统人民调解的调解组织
传统的人民调解一般指的是以镇（街）一级司法所为核心组织的调解活动，镇（街）司法所作为人民调解组织，负责组织调解镇（街）范围内的纠纷。一般而言，镇（街）司法所处理的纠纷类型最为广泛，大到地方企业与村民居民间的纠纷，小到邻里之间的漏水纠纷、土地纠纷等等。除了服务于地方居民的日常纠纷解决需求外，镇（街）司法所一般还服务于为地方政府营造良好的营商环境。因此，司法所主导下的人民调解需要经常配合镇（街）政府处理与地方治理、招商引资相关的涉访、涉维稳的群体性纠纷。
法学论文参考
在镇（街）之下的各个村（社），也有着“人民调解”名义的“治调主任”。“治调主任”往往是村（社）分管综治方面的干部，其日常工作并不仅仅包括纠纷调解，也包括镇（街）下派的其它工作任务。“治调主任”受镇（街）的考核和管理，通常而言，镇（街）司法所会将纠纷调解的任务考核纳入到对村（社）工作人员整体的日常考核之中，镇（街）司法所会定期对村（社）的治调主任开展业务培训工作。例如，在笔者曾经调研的湖北省 Y 市，当地的司法所会每月召开例会，对村（社）的治调主任开展普法教育、案例分析等活动，并且定期对村（社）在人民调解方面的卷宗制作上展开考核。①有些地区还会对村（社）每年在纠纷调解上的工作量进行考核。尽管司法所与村（社）治调主任在工作上存在一定的关联性，但是，司法所对村（社）的治调主任并不存在强有力的支配关系。除了规定的任务与考核外，治调主任与司法所人民调解在日常的调解工作上很少出现相互配合的联动工作模式。
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第二节 从人民调解政治论到人民调解法治论的更迭
在传统社会与现代社会的更迭中，社会结构与社会文化面临着双转型的境遇。人民调解法治化的呼声越来越强烈。法学学者理想图景中的法治国家也是一个去政治化的、中性的国家概念及其运作机制的诞生，把原则问题转化为程序问题来处理。①“法治去政治化的理想是摆脱政治权力的恣意以保证公正和理性，对司法而言，就是以专业性取代其治理性。”②传统的碎片化的人民调解是一种基于政治话语的实践，因此，在法治论之下，人民调解的发展需要有所调整，以适应法治论的需要。
一、法治论逐渐取代政治论
所谓法治论，是对法治化背景下人民调解相关理论的一种概括。与法治论相对的当然是政治论，也就是所谓的群众路线理论等相关的政治理论。“人民调解制度是在传统民间调解基础上发展起来的一项具有中国特色的、解决民间纠纷的法律制度。”③该制度最早在土地革命时期的苏区实行，并发展为现在人民调解制度的雏形，既吸纳了传统调解制度讲究说服教育、化解矛盾、提高效率、节约成本等优势，又赋予了其动员群众、政治教育甚至社会再组织等新的社会治理功能。④有西方学者将我国 20 世纪 80 年代以前的调解称为“毛泽东时代的调解”⑤，由此可见，当时政治思想对人民调解的理论指导意义尤为重要。在过去，人民调解的工作在实践层面，深深受到了群众路线等相关理论的影响，从而引申出关于人民调解的“语境论”⑥。群众路线讲究要依靠群众、服务群众。面对纠纷，首先是要深入调查，深入到群众中去，了解纠纷的起因、经过、结果。这往往需要人民调解员发挥主观能动性，走到田间地头，进入到群众家中，与群众周围的邻居、村（社）干部了解具体情况。特别是面对久拖不决、久拖难决的纠纷，更需要人民调解员从多方面了解，挖掘矛盾纠纷的根本原因。其次，还要依靠群众，尊重群众的意见。纠纷解决不是人民调解员一人独大，更不是一言堂。
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第二章 人民调解体系化运行的具体内容
第一节 人民调解体系化运行的模式
一、人民调解的类型与分工
（一）村（社）一级的人民调解
“社区调解是我国调解体系中的组成部分，它有利于公民权利的保障，促进了人际关系和谐、社会秩序稳定，是融情、理、法为一体并具有“本土资源”意义的一个制度”。①村（社）一级的人民调解在纠纷调解实践中主要表现为群众性自治组织的纠纷调解和品牌调解委员会的纠纷调解。
群众性自治组织的纠纷调解以常见的村委会、居委会纠纷调解为主，主要依赖村干部、社区干部力量，对发生在村、社区范围内的民间纠纷进行调解。常见的纠纷调解力量包括村（社）的干部、网格员、楼道长、村民小组长。可以说，在村、社区的纠纷调解中，调解主体是广泛的。除了村（社）干部外，网格员、楼道长、村民小组长也是纠纷调解的重要组成力量。基层治理中，微网格的作用在不断凸显，这一点也体现在人民调解的过程中。在传统的村庄和一些单位制遗留下来的老旧小区中，仍然保持着熟人社会或半熟人社会的影子。公共舆论、面子权威都还在发挥着作用。这些网格员、楼道长、小组长大部分都是退休的国家机关干部、退休的国企管理层人员，尽管他们不是正式的人民调解员，没有正式的调解员身份。但他们本身就在原有的工作组织体系中具有一定的威望，退休后又热心社区内的公共事务，因此，逐渐在村（社）当中积累了一定的威信。一般而言，由于村、社区所涉及的纠纷多半是有关邻里与家庭之间的矛盾，纠纷本身不复杂，矛盾一般不严重，这些纠纷具有琐碎性，可能都不是什么大问题，有些纠纷可能只是当事人单纯的为了争口气，在利益上并没有多么大的冲突。村、社区的纠纷调解场地往往根据调解需要进行选择，调解的地点并不局限于特定的、封闭的空间内，开放的、熟悉的空间有时反而更有利于调解。如果当事人双方的纠纷可能涉及到后续程序，例如：分期履行、金额较大需要履行司法确认手续时，村、社区则以村（社）人民调解委员会的名义作出调解并制定调解协议，制作相关的卷宗交镇（街）司法所审查备案。2019 年全年，CF 镇 29 个村（社），上报纠纷调解卷宗最多的一个村（社）一共上报了 15 件。从实际效果来看，村、社区的调解消化了大量的小微纠纷。
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第二节 人民调解体系化运行的特点
人民调解的体系化可以分为人民调解内部的体系化与人民调解外部的体系化。内部体系化的特点有人民调解组织的层级化、专业化特征，以及人民调解组织在内部运转过程中的规范化与司法化倾向。外部体系化的特点有人民调解组织与其它纠纷治理机制的联动性特征，以及人民调解与司法调解、治安调解相互融合的趋势。
一、组织内部层级化与专业化
层级化与专业化特征指的是人民调解体系内部的组织结构越来越完善，并按照纠纷类型的不同出现了明确并且具体的分工，甚至在一定程度上出现了层级化的人民调解机制。因此，纠纷可以按照一定的标准和规则方式，被分流到不同层次、不同分工的人民调解机构。
首先，在人民调解系统内部出现了层级化特征，分为了“县（市、区）—镇（街）—村（社）”三级的人民调解层级网络。这些层级机构是根据管理人民调解委员会的部门的层级而建立起来的，也被称为人民调解的“垂直扩展”。①例如，品牌调解室是由镇（街）一级的司法所负责管理，“警调”工作是由公安派出所和司法所共同管理。因此，品牌调解室、“警调”都属于镇（街）层级的人民调解组织，其职能范围以镇（街）层面为主。而专业性人民调解委员会，其日常受市级矛盾纠纷调处化解中心和市级司法行政机构管理，因此，专业性人民调解委员会所面对的就是县（市、区）一级层面的矛盾纠纷，负责解决县（市、区）域范围内的相关纠纷。在 2011 年，中央综治委、最高人民法院等 16 部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求各地建立矛盾纠纷大调解三级网络工作机制。随着县（市、区）级矛盾纠纷调处化解中心的设立，各类人民调解委员会均被纳入到各级矛盾调解中心的统一管理之中，换言之，人民调解委员会随着矛盾纠纷调处化解中心科层体系的建立而逐渐形成了工作程序上的上下级关系。例如，在县（市、区）一级的专业性人民调解过程中，市级人民调解组织认为某纠纷可以由镇（街）人民调解组织进行调解，就会通过市级矛盾纠纷调处化解中心流转到下一级人民调解组织。市一级的调解组织借助矛盾纠纷调处化解中心搭建起来的层级结构，对下级人民调解组织在一定程度上产生了支配作用。
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第三章 人民调解体系化运行的作用..................... 85
第一节 促进溢出纠纷与剩余纠纷的有效治理...........................85
一、承担纠纷分流解决功能...................................85
（一）分担化解溢出纠纷的功能...................................85
（二）分担化解社会剩余纠纷的功能.............................87
第四章 人民调解体系化运行的问题及内在逻辑......................101
第一节 调解层级化引发的问题..........................101
一、层级化引发问题的表现...................................101
二、层级化问题的内在原因.............................104
第五章 人民调解体系化运行的价值反思与优化路径............121
第一节 人民调解体系化运行的价值反思.......................121
一、人民调解体系化需要回归人民性.........................121
二、人民调解体系化需要回归本土性.................................124
第五章 人民调解体系化运行的价值反思与优化路径
第一节 人民调解体系化运行的价值反思
一、人民调解体系化需要回归人民性
人民调解的工具价值是人民调解体系化运行的主要驱动力。特别是在承担人民法院和派出所的纠纷解决压力上，人民调解表现出了分流纠纷的功能。体系化改革实际上是以社会纠纷治理中治理者的需要而进行的。很明显，在纠纷数量较多的人民法院、派出所有专门的附设型人民调解组织。在面对一般人民调解组织不好处理的专业性纠纷时，会有专门的专业性人民调解组织进行调解。为了达到“类案同调”，减少可能的治理风险，治理者将某类特定纠纷的调解权“垄断”到特定的纠纷调解机构手中。由此看来人民调解体系化运行虽然在一定程度上满足了“最多跑一地”的便民需求，但是，其主要追求的仍然是为纠纷治理者服务。
在追求人民调解体系化运行的过程中，人民调解在纠纷治理体系当中的地位和功能发生了悄然改变。在体系化之前，随着人民观念的改变，传统“厌诉”“耻诉”的观念逐渐消失，司法审判逐渐被人们接受。“有困难找民警”的 110 报警平台相比于人民调解更能够及时回应纠纷当事人的诉求。在此情况之下，人民调解是一种“弱存在感”的纠纷解决机制。它偶尔主动介入纠纷，利用法律、人情、道德风俗等资源化解纠纷，大多数情况下它是一种在纠纷治理体系之外被动等待当事人主动来激活的纠纷解决机制。一些学者的研究表明，“在近三十年的发展过程中，人民调解的功能是呈下降趋势的，与此相反，司法的功能则在不断上升” 。①在这种情况下，人民调解的实践与人民调解制度本身的预设相差甚远。国家采取了一系列改革，地方也开展了一些有益的实践。他们都希望通过一定的“行政化”手段，重新发挥人民调解的作用。人民调解体系化运行也的确是在这样的背景下被推动产生的。行政推动后的人民调解，在行政力量的培育下重新焕发生机，从“默默无闻”变得“担当重任”。
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结语
一、行政主导下的人民调解体系化运行
从人民调解体系化运行的实践来看，在背后推动人民调解体系化运行的直接动力源于行政力量的推动。无论是矛盾纠纷调处化解中心的建立，还是“警调”“诉调”等附设型人民调解组织的建立，都是在行政力量的统一指导和推动下进行的。行政推动的好处在于，一是能够确保人民调解体系的完整性、有效性，人民调解的各个组织能够在行政力量的统一安排下，按照行政意志形成各司其职的局面。二是确保人民调解资源配置的均衡和充足，行政主导也就意味着地方治理者对人民调解工作的重视，因此，相较于自生自发形成的人民调解，行政主导下的人民调解体系化在资源配置上能够获得更多的资源倾斜，包括人、财、物等各个方面。三是人民调解体系化运行也嵌入在了行政治理的活动之中，充当分流司法解纷压力，分流派出所解纷压力，分流信访压力和基层“维稳”的重要角色，人民调解需要面对复杂的纠纷治理需要，一方面要面对当事人的纠纷需要，另一方面要符合行政治理的规范性、权威性等作为“官方”纠纷解决平台的需要。
但是，行政主导下的人民调解的体系化运行也会存在一定的问题。首先就是这种体系化的发展融入了过多的行政意志，导致人民调解的体系化运行容易受到行政意志因素的影响。这种影响包含两个方面，一方面是治理者对体系化的人民调解制度的不科学的预设可能影响人民调解体系化运行的整体形态，另一方面则是作为治理者本身对潜在的政绩风险的规避心态可能会对人民调解的体系化运行造成影响。换言之，行政之下的“邀功”与“避责”的逻辑①可能会渗透到人民调解的具体活动之中。其次，人民调解体系化运行是在套用传统的行政层级模式，并以“命令—服从”的方式调配人民调解资源，这无疑会造成人民调解体系化运行呈现出越来越明显的官僚制特点，此外，“命令—服从”模式也会导致人民调解原有的灵活性逐渐丧失，甚至逐渐呈现出僵化的调解模式。
参考文献（略）