本文是一篇职称论文，笔者认为在新《海环法》实施的过程中,应不断强化对海洋生态系统的原真性、系统性和整体性保护,为海洋生态环境损害的修复、治理和救济保驾护航,从而推进新时代蓝色海洋强国的可持续发展。
1 海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接之辨析
自2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)出台,“生态环境损害”概念便被确定下来。然而,该方案并没有提及海洋这一重要的环境要素,我国现有的环境保护法律体系也未对“海洋生态环境损害”进行明确规定。新《海环法》第120条只给出了“海洋环境污染损害”概念,这主要是因为与陆地相比,海洋生态环境更为特殊与复杂,界定利益相关者并不容易[1]。对此,新《海环法》第114条第2款规定的由海洋环境监督管理部门提出国家索赔与海洋环境执法之间的关系也逐渐引发学术界和实务界的广泛思考。
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1.1 二者存在的差异之处
1.1.1 二者具有不同的法律属性
2021年施行的《民法典》第1235条中规定的生态环境损害赔偿制度,为国家机关提起生态环境损害赔偿诉讼提供了实体法依据。虽然《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称为《改革方案》)中明确排除适用海洋生态环境损害,但海洋环境损害赔偿诉讼与《民法典》规定的生态环境损害赔偿诉讼具有内在的同质性[2]。据此,我国新《海环法》第114条第2款规定的海洋生态损害赔偿法律规范属于民事法律规范的范畴,与《民法典》是特别法与一般法的关系[3],海洋生态环境损害赔偿诉讼具备民事法律规范中私法属性。我国《海域使用管理法》明确规定海域属于国家所有,国家对管辖海域内的自然资源享有主权权利。当海洋生态环境受到损害时,海洋环境监督管理机关基于这一主权权利以及海洋环境保护管辖权等公法权力[4],有权向造成海洋生态环境受损的责任人提起相应损害赔偿要求。因而,海洋生态环境损害索赔权又具备了公法性质。由此看出,海洋生态环境损害国家索赔兼具公法和私法两种不同属性。从本质来说,该索赔请求权是基于国家对部分自然资源所享有的所有权这一“公的外衣”,并借助民法上生态环境损害赔偿制度这一“私的手段”,才形成了由行政机关对海洋生态损害进行索赔的特殊制度。
目前,在环境保护领域,我国的环境法律规范大多数属于环境行政法律规范[5]。在诸多的环境行政法律规范中,常见的环境行政执法主要包括行政处罚、行政命令以及行政强制等公权力手段,执法实践中运用最多的便是环境行政处罚措施。环境行政处罚是指环境保护监督管理部门对违反环境保护法而破坏或者污染环境但是又不够刑事惩罚的单位或者个人实施的一种行政惩罚措施[6]。海洋作为生态环境的要素,具有空间上的跨界性、形态上的立体性以及生态上的互联性[7]等特点,使得执行海洋环境行政处罚权的主体比一般的环境处罚主体更为错综复杂。新《海环法》第4条和第5条第1款规定的行使海洋环境执法权部门包括沿海县级以上地方人民政府,海事、渔业等行政主管部门以及海警机构。显而易见,由海洋环境监督管理部门行使海洋环境行政处罚权具备公法属性,而单一的公权属性与具有一定私法属性的海洋生态环境损害国家索赔有所不同。
1.1.2 二者承担不同的法律责任
最高人民法院《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的第6条中规定造成海洋自然资源与生态环境损害的责任者须承担一系列民事责任,于2020年底修正的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第1条中具体将生态环境损害赔偿诉讼的责任方规定为造成生态环境损害的自然人、法人或其他组织。新《海环法》第114条第2款与生态环境损害赔偿诉讼具有高度的契合性,造成海洋生态环境损坏的违法者亦为上述行为主体。海洋生态环境损害赔偿因借助民法“损害赔偿救济”原理追究赔偿责任,且在司法救济上基本沿用了民事诉讼程序[8],故造成海洋生态损害的自然人、法人或其他组织为该民事赔偿义务人,国家作为赔偿权利人有权要求这些责任者承担相应的民事损害赔偿责任。2014年修订的《环境保护法》在第5条中规定的“损害担责”这一环境保护基本原则,在司法实践和学理研究中衍生出的行政责任理念,意旨在于造成生态环境损害的相对人应承担恢复生态环境或支付治理费用的法律责任[9],并且行政机关会基于惩罚和矫正违法的理念依法对破坏生态环境的违法者予以行政处罚。当海洋生态环境受到损害时,沿海行政机关会根据法定职权和程序向造成海洋环境破坏责任人行政处罚,此时违法者承担的是行政法律责任。
1.2 二者具有衔接之必要性
首先,均以保护海洋生态环境为目的。公共利益具有公共性、普遍性和整体性,应为不特定多数人享受美好环境、利用充足资源的利益,与私益诉讼所要保护的个人利益截然有别[10],因而整个生态环境系统便具备天然的公共利益价值。在一般的民事侵权案件中,往往涉及民事主体的人身利益、财产利益;在生态环境受损害的侵权案件中,污染环境、破坏生态的行为不仅会侵害个人的人身、财产利益,甚至会让生态环境公共利益遭受严重破坏。由于海水具有广泛的流动性,污染物质会随着流动海水范围不断扩大,甚至会造成跨区域、跨海域的生态环境受到损害,一旦海洋环境受到污染将会侵害更为巨大的环境公共利益。博登海默曾说过:“目的是全部法律的创造者[11] 。”2023年通过的《生态环境行政处罚办法》,在第1条中明确指明“维护公共利益和社会秩序”为生态环境行政处罚的目的。虽然海洋生态环境损害赔偿以生态环境的修复为主要任务,海洋环境行政处罚以对破坏者的惩戒和规制为主要任务,但二者均有保护海洋生态环境这一社会公共利益的目的。因二者的目的存在共通性,海洋生态环境损害赔偿与环境行政处罚两种机制便具备了衔接适用的可行性。此外,环境行政处罚具有追责效率高的明显优势,海洋生态环境损害赔偿更加注重对受损的海洋生态环境的修复与补偿,两种机制相结合反而会有利于实现保护海洋生态环境的公共目的。因此,为了海洋生态环境损害救济工作更好地开展,制定好两种机制的衔接规则与方案便尤为关键。
2 海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接存在的问题
海洋行政机关的“双重身份”及保护海洋公共利益的目的使得海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚二者间的公私协动具备了必要性和可行性。然而,目前我国立法上缺乏两种机制衔接的有关规定,并且司法实践中存在索赔主体与处罚主体不顺畅、诉讼证据与执法证据不融洽、民事赔偿金与行政罚款规则不明确等系列问题,使得海洋环境污染损害修复工作难以展开,阻碍了海洋生态环境的长期保护与持久发展。
2.1 缺乏海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚立法上的衔接
2015年的《改革试点方案》开启了陆地生态环境损害赔偿制度试点工作的先河,该制度从起初以党内法规形式出台,再到《民法典》第1234,1235条的具体确定,实现了从政策性文件到顶层立法的提升。期间,两办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》通知中强调:要建立健全生态环境损害赔偿制度,强化行政执法与司法的衔接机制;最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》在第16至第18条中就生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的衔接适用也做出了司法上的回应。尽管海洋生态环境损害赔偿制度由来已久,但历经多次修正的《海环法》并未对该制度的法理依据、具体名称及适用规则作出应有答复。具体而言,该制度目前在学术界上就索赔请求权法理基础存在多种学说,如“自然资源国家所有权理论”“国家环境保护义务理论”“环境公共信托理论”等。此外,存在多种理论基础争议的海洋生态环境损害赔偿,在司法解释中被称之为“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼”,在司法实务中却又经常与海洋环境民事公益诉讼混为一谈,并且其与相邻制度之间的衔接适用更是缺乏法律法规的明文规定。
2.2 海洋生态环境损害政府索赔与环境行政处罚的主体不畅通
国务院机构改革使原国家海洋局关于海洋自然资源及生态环境保护的职责被新组建的生态环境部和自然资源部所整合,同时新组建的国家林业和草原局也吸纳了原国家海洋局的部分管理职责。这次改革之后,多部门拥有了海洋环境保护的行政执法职权。新《海环法》第4条又赋予了生态环境、自然资源、交通运输、渔业等多个行政主管部门的海洋环境监督管理权。面对海洋生态破坏、海洋环境污染,海洋行政主管部门理应依照新《海环法》第114条第2款的规定对责任者提出损害索赔要求。不难看出,现有的法律规定让多个主体部门行使环境行政处罚权的同时,又充当起了海洋生态环境损害索赔权利人的角色。数个主体的重叠交错,导致了一系列职能相互冲突、部门互相推诿等现实问题的产生。与此同时,新《海环法》在第5条第1款中将沿海县级以上地方人民政府也作为了海洋环境监督管理的部门,进行海上环境执法工作,履行海洋生态环境损害索赔职责。但《改革方案》中的生态环境损害赔偿权利人只限制为省级、地市级政府,与新《海环法》第121条的索赔主体并不相符,对于海洋环境损害赔偿要求到底由哪一层级的沿海政府提出等问题在实务中也屡屡发生。
随着2021年《海警法》的出台,海警机构也成了海上行政执法的主体,有权对损害海洋资源、生态环境等违法犯罪活动展开海上维权执法。同年,中国海警局还印发了《海警机构海上行政执法事项指导目录》,详细规定了海警机构有权依据《海环法》《海岛保护法》等法律法规在我国管辖海域内行使海洋生态环境保护的行政执法权,并明确了这些事项的职权类型属于行政处罚。然而,在司法实践中却出现了海警机构作为海洋生态环境损害赔偿权利人的案件。2021年11月22日,厦门海警局针对芜湖海顺航运有限公司海洋倾倒废弃物、破坏海洋生态环境的违法行为向厦门海事法院提起了海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼,这也是全国首例由海警机构作为海洋生态环境损害索赔主体的案件。随后,2022年5月26日,大连海事法院也受理了一起由大连海警局作为原告提出的海洋自然资源与生态环境损害民事公益诉讼案件,并且最终与被告达成了海洋生态环境损害赔偿的和解协议。
3 海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接机制的完善路径
回顾陆地生态环境损害赔偿制度与海洋生态环境损害赔偿制度的发展历程,自2015年《改革试点方案》出台,陆地生态环境损害赔偿制度与其他相邻制度的衔接规定在立法中逐渐得以完善。相比于从1999年就问世的海洋生态环境损害赔偿,陆地上的这项制度发展势头突飞猛进。不难看出,这与我国长期面临着“环保部门不下海、海洋部门不上岸”[15]的窘境息息相关。如今,基本原则,并且将陆海统筹理念写进了该条款,充分表明了保护海洋生态、加强陆海联动对建设海洋强国至关重要。因此,面对割裂且失衡的海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚,亟需建立健全合理的衔接机制与规则,从而在立法、司法中得以填补这种阙如。
3.1 构建海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接的立法模式
所谓立法模式,是指立法的基本体制与运作程式等要素所构成的有机整体[16]。从目前的立法状况来看,我国尚未在海洋环境保护领域内确立海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接的法律体系,需要通过一定的运作模式让两种制度在立法上搭建衔接的桥梁。
首先,应当理顺海洋环境民事索赔权与行政处罚决定权之间的关系,进而明确二者启动程序的适用顺位。因单独的环境罚款已无法使受损的海洋生态得以修复,海洋环境监督管理部门进行的民事索赔便在海洋环境的修复和治理过程中起到了关键作用,所以海洋生态损害赔偿是环境行政执法的重要补充形式。相较于民事索赔的司法救济模式,作为公法救济方式的行政处罚更具有专业性高、效率快以及执行性强等优势,不论是在追责,还是在修复环境等方面,都更有利于生态修复目标的实现[17]。此外,为了避免海洋环境监督管理公权机关在环境行政执法过程中出现“公法向私法逃逸”的现象,有必要以穷尽一切行政执法手段为前提条件,当公权力手段无法救济受损害的海洋环境时再开启海洋环境民事磋商与索赔程序。因此,在立法模式的选择上应建立起环境行政处罚优先、民事磋商程序次之并以损害索赔诉讼兜底的海洋环境损害救济机制。
3.2 细化海洋生态环境损害索赔主体与行政处罚主体的职能对接
1983年“东方大使”轮油污案[18]是我国较早的由国家行政部门向责任者进行索赔的海洋环境污染案件,远远早于在1999年修订的《海环法》中所产生的海洋生态环境损害索赔制度。距该案件过去的40年间里,《海环法》已经历了五次修正,每次的修改都一直保留着海洋环境监管部门的生态环境损害求偿权。由此可见,行政机关作为国家的“代表人”在海洋环境污染、生态破坏事件中的意义重大。如今,随着新《海环法》的实施,各职能部门应在索赔层面与执法层面上更好地完善其权责的行使,贯彻落实陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度。
首先,应细化各海洋环境监督管理部门进行国家索赔的职权范围,明确索赔主体的层级划分,形成与海洋环境行政处罚机关的有效对接机制。新《海环法》在第4条中调整了生态环境、自然资源等多个主管部门的职责分工,相比于2017年的修正版有所完善和变动,并将沿海县级以上地方人民政府的海洋环境监督管理权单独加以规定。变化幅度较大的《海环法》用意十分明显,旨在多个环境监管部门或机构在各自职权范围内负责其领域的海洋环境保护工作的同时,还应建立海洋环境保护区域的监管协作机制,从而避免索赔和执法两个主体工作上的重复。司法、执法实践中已经有大量的案例表明,重复的工作不仅会影响到索赔部门与处罚机关的工作效率,也会造成对海洋生态环境的二次破坏。此外,涉海的生态环境损害求偿司法案件里,索赔人大多为沿海地区省级、地市级政府的相关部门或机构,这与《改革方案》规定的民事赔偿诉讼内容相契合。省级人民政府在确定沿海县级政府的海洋环境监管职责时,要对其索赔应具备的专业人员、技术能力及鉴定资质等方面加以考查,明确索赔权利人和处罚法律主体各自不同的层级界限,让政府索赔与行政处罚在不同的职能范畴内得以有效配合和协同。
职称论文参考
4 结语
当前,我国海洋环境污染和生态退化等问题依旧严峻,陆源污染、船舶溢油、海洋倾倒等事故时有发生,这一系列难题给海洋污染防治工作和生态环境治理修复带来了巨大挑战。此外,目前立法上缺乏海洋生态环境国家索赔与环境行政处罚间的衔接机制,导致司法实务中出现了海洋环境监督管理主体职权冲突、证据衔接不畅、金额规定不合理等问题,这不仅给海洋生态环境的救济与治理工作带来困难,也不利于我国海洋强国的建设与发展。随着海警机构、检察机关等主体正式列入新修订的《海环法》,原有的行政执法活动和民事索赔程序变得更为错综复杂,以陆海统筹为核心的新海洋环境保护基本原则也让构建海洋环境保护区域协作机制成为迫切的现实需要。建议应尽快完善海洋生态环境损害政府索赔与环境行政处罚之间的联动机制,在启动程序、主体对接、证据衔接以及赔偿修复等方面加以规定和完善。在新《海环法》实施的过程中,应不断强化对海洋生态系统的原真性、系统性和整体性保护,为海洋生态环境损害的修复、治理和救济保驾护航,从而推进新时代蓝色海洋强国的可持续发展。
参考文献（略）