本文是一篇职称论文，笔者认为当前，中国地方债务风险总体可控，但地方债务引发的资源配置扭曲、金融风险积累等问题需要高度重视。“一揽子化债”之后，2023年中央金融工作会议提出，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”，即着眼长远的体制机制改革。
在中国地方债务治理和政府投融资政策演变历程中，2023年是一个重要年份。原因有三个方面。一是对于地方债务，中央仍须出手救助。2023年7月24日，中央政治局会议要求“一揽子化债”，从发行1.5万亿元“特殊再融资债券”、发行1万亿元“特别国债”并全部转移给地方，到中国人民银行表示将针对重点地方债务纾困及时提供流动性，一度令各方紧张的地方政府投融资困局有所缓解。面对新冠疫情冲击后各地严峻的投融资形势，为了避免出现系统性金融风险，中央在地方债务上采取了相关措施。二是由仅靠财政部门专责管控为主转向各方发力和综合施策解决。修订后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）于2015年开始施行，授权财政部门审批和监管地方政府债务工作。《预算法》实施八年的实践表明，指望一部法律“开前门”，不一定就能“堵后门”，单靠一个部门难以应对全局。因此，2023年7月中央政治局会议明确，以“地方债务”代替“地方政府债务”。10月底中央金融工作会议延续使用这一概念，因为发行地方政府债券并没有根治地方债务风险问题，隐性债务问题仍然严重。应坚持问题导向，强调跨部门联合行动，统筹地方财政风险防控与金融风险化解，统筹存量化解与增量管控，综合施策解决问题。三是从严格管控转向制度建设。2023年10月召开的中央金融工作会议提出，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”，与2017年全国金融工作会议明确“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”等从严监管的工作要求相比，制度建设的色彩更为浓厚。针对地方投融资和地方债务问题的解决路径，大致呈现“即期紧急救助—中期优化监管—长期制度建设”的脉络。
“地方债务”再提
地方债务涵盖以下种类：《预算法》授权的地方政府债券；各种由地方政府主导但《预算法》未明确的债务。显性债务和隐性债务，本来是世界银行提出的一组理论分类概念[1]，在中国，随着中央对地方举债融资行为进行规范与监管，逐渐转变为政策概念。经过修订的《预算法》实施以后，显性债务就是合法债务，隐性债务则相当于因非法或者违规而需要清理整治的债务。[1]此外，还有地方政府债务和地方政府性债务的提法。前者指法律许可的地方政府举债，相当于显性债务；后者曾出现于政府公文[2]，除政府直接举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的带有政府性质的债务。具体有两种情形：一是完全由举借主体承担清偿义务；二是因资金流向政府主导的项目，未来清偿或隐或显由当地政府担保或承担连带支付义务。因此，这些举债具有一定的“政府性”。总之，地方政府性债务并不等同于地方政府债务，后者相当于前者的一部分。[3]从文件表述和政策指向看，地方债务代替地方政府债务表明，决策层不再局限于如何管控地方政府债券融资的问题，而是要从全局来解决地方政府举债的问题。
政策意义上的显性债务指，由全国人民代表大会及其常务委员会批准限额、以省级政府为主体发行且由财政部门审批和监管发行的地方政府债券，分为一般债券和专项债券。一般债券是没有收益的公益性项目发行，主要是以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券，被纳入一般公共预算管理；专项债券则是有一定收益的公益性项目发行，主要是以与公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，被纳入政府性基金预算管理。按资金用途划分，地方政府债券有新增债券、置换债券和再融资债券。新增债券是发行筹集的资金可用于真正增加地方政府财力并扩大支出的债券。置换债券、再融资债券和特殊再融资债券，都是法定许可（或特别授权）发行可用于置换或清偿到期隐性债务的债券。其中，置换债券专指用于置换修订后的《预算法》实施之前由地方政府举借、被明确认定必须清理的隐性债务的债券，这类债券只发行了三年（2015－2018年）（见图1中①）。地方政府再融资债券则是为偿还到期的一般债券和专项债券本金而发行的地方政府债券，不能直接用于项目建设，也被称作“借新还旧”债券（见图1中②）。
职称论文参考
地方政府举债融资的成因与功能
关于地方政府举债融资的成因，一直以来有两种说法。一是收支划分说，即1994年分税制改革后政府间财力上移和支出下移，地方政府不得不举借债务；二是政绩驱动说，即地方政府领导干部为满足政绩考核要求或实现发展，举债搞建设。但仔细分析不难发现，这两种说法均较难成立，前者似是而非，后者因果倒置。
（一）专项债的成因
关于收支划分说。一旦考虑宽口径的转移支付，在全国财政预算四本账中，中央支出占总支出份额只有10%多一点，地方支出占比却近90%。假定中央政府不支出，将其支出份额全部转移给地方，那么，地方政府是否就不需要举债融资？
关于政绩驱动说。众所周知，至少在2015年《预算法》修订并实施以后，地方债务的“遏增量化存量”已成为考核事项，尤其是2017年7月第五次全国金融工作会议召开后，对地方政府领导干部提出要求——“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，然而，地方政府隐性债务仍然持续存在。为什么地方政府不惜冒着被问责的风险去触及另一个风险？
中国地方债务问题之所以反复出现，有两方面的客观原因：一是城市化快速推进的历史阶段；二是过去较长时间中国财政金融体制的制度背景。中国的城镇开发与基础设施建设需要大规模投融资，却无相应的体制机制提供制度性保障。在这种情况下进行投融资，要么求助政府预算，要么求助商业银行。前者意味着由当代纳税人承担，后者则由商业银行支撑。而由于代际公平和资金错配问题很严重，两者都难以胜任。事实上，中国城镇化是在以下背景展开：地方政府、金融机构尝试各种“创新”或“变通”；出于稳定财政金融体系的需要，中央政府不断进行规范和整治。这就形成了各方长期博弈、话题常说常新、痼疾长期难治的局面。仅流于浅层次归因，而缺乏对真正原因的认知，容易带偏重点。只有探究地方政府举债融资行为的内生动力，才能寻求可能存在的内生约束，也才可能锚定要害部位，着手推动深层次改革。
（二）专项债的功能
修订后的《预算法》允许地方政府发行债券，尤其是专项债券，这是城镇化投融资制度化探索的重要进展。截至2022年年底，专项债券累计发行44.07万亿元，其中新增债券发行累计22.26万亿元，占发行总额的50.51%（用于“借新还旧”的再融资债券发行累计9.45万亿元，占比21.44%）；全国地方政府债务余额约为35.06万亿元，其中专项债务余额约为20.67万亿元，占比约为58.96%。由此可见，地方政府专项债逐渐承担了两大功能：一是为地方提供城镇开发和基础设施建设资金，二是成为中央政府宏观调控的政策工具。
1.城镇化投融资工具
自2015年开始发行以来，地方政府专项债券经历了三个阶段。[2]第一阶段（2015－2017年）以置换债券为主。到2018年，针对截至2014年年底认定的14万多亿元地方政府存量债务基本上完成置换。第二阶段（2017－2019年）以新增专项债券为主，投向若干由政府主导的重点建设项目。基于专项债券的特点以及实现项目收益与融资自平衡的要求，先后选择了土地储备、政府收费公路和棚户区改造项目，关于债务发行、清偿、项目管理等方面的规则也逐渐形成。第三阶段（2019年年底至今）实现调整和转型。专项债券先后退出土地储备和棚户区改造项目，专注于基础设施建设，更加多样化，功能也更为丰富。经过2020年和2021年的调整，专项债券资金流向收费公路、市政工程和产业园区等广义上基建项目的份额大幅增长。从2018年到2023年9月，新增专项债券累计投向主要集中于以下项目：市政及产业园区基础设施（占比约28%）、保障性安居住房（包括棚改和旧改，占比约17%）、交通基础设施（占比约16%）、社会事业（占比约14%）（见图2）。
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（三）城投债与专项债同频共振
作为地方政府的特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，SPV），城投企业依托政府授权的资产或者政府信用进行融资。经过几次调整，城投债已成为地方政府投融资的重要工具，包括企业债券、中期票据、短期融资券以及向银行等金融机构的融资等，统称为城投有息债务。中国城镇化进程中，城投企业承担实施主体的功能，城投债和专项债是其主要融资方式。其中城投债发行规模更大，也更受地方政府青睐。城投债与地方政府债券在规模变化、资金投向、清偿来源以及到期清偿压力上都高度吻合，二者可谓同频共振。
从规模上看，2017－2022年，地方政府显性债务余额由16.47万亿元增至35.06万亿元，翻了一番多。不过，这并未带来地方城投债减少，各地城投有息债务余额由29.29万亿元增至57.48万亿元，几乎翻了一番（见图8）。
从用途上看，城投债大多用于园区建设和城市基础设施建设，是地方政府专项债的“配套”，只是比后者的规模更大。从债务偿还看，主要是“卖地还钱”和“借新还旧”，这既适用于专项债，也适用于城投债。专项债清偿既非主要依赖项目收益，也非来源于土地出让收入，而是依靠“借新还旧”（80%以上）。2021年之后，70%以上的城投债被用于偿还旧账。
（一）过度充当宏观调控工具
与其他经济体不同，中国长期宏观调控实践中常常将地方政府投资作为便捷工具。2008年中国实施4万亿元投资扩张计划，鼓励地方政府组建融资平台、拓宽融资渠道。2017－2018年，中国实施房地产调控和“三去一降一补”政策时，严格监管城投企业的融资。2019－2020年，为稳增长和刺激投资，给城投企业提供了相对宽松的再融资环境。此次“一揽子化债”中，以特殊再融资债券置换地方存量隐性债务。2023年12月中央经济工作会议提出，“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”，要求“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”。预计专项债券发行又将迎来新一轮宽松政策。
专项债的本质属性就是为地方政府推进城市化和运营公共基础设施筹资。公共基础设施投资构成一个经济体长期增长的条件和能力，属于典型的重资产行业，不宜作为权变措施在短期调控中上下波动。而且，中国不同地区的城镇化和工业化进程具有较大差别，各地基础设施投资建设水平相差较大，专项债频繁变动会使得各地基础设施建设的差距更大。
根本出路：深化改革，强化市场约束
随着2023年下半年特殊再融资债券发行规模不断扩大，国内城投债市场信心进一步增强，债务困境严重地区的城投企业资产负债表有所改善，其可以“轻装上阵”进行再融资。各地城投债均出现高倍认购的情况。一些省市级平台的城投债出现10倍、24倍甚至超过50倍的认购者；一些地市级和区县级平台估值修复更快，信用利差较年初下行超100个基点的较多。这表明，“一揽子化债”方案落地见效，地方债务融资环境有所改善。但需要清醒认识到，短期压力缓解不意味长期问题得到根治。只有从制度建设层面杜绝地方债务周期性危机反复发作，才可使救助产生良好效果。制度建设应当从债权债务双方的微观机制以及监管改革入手。
参考文献（略）