１ 引言
农业支持保护政策是指各类有助于提高农业生产者收入或者农业生产要素收益的政策措施。党的二十大报告提出：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。农业强国的建设离不开强有力的农业支持保护政策体系。优化农业支持保护政策，提高政策执行效率，解决“三农”领域面临的突出问题，是当前政府和学界关注的焦点。实践证明，农业支持保护政策能有效解决“大国小农”带来的一系列问题，在提升要素投入报酬、激发农民种粮积极性、推动现代农业发展等方面发挥着积极作用。但随着内外部环境的变化，特别是国内农业需求形势演变及农业日益突出的战略地位，对优化农业支持保护政策改革路径、完善农业支持保护政策体系、提升国内农业竞争力提出了新的要求。农业支持保护政策体系的构建需要与乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴的建设目标相契合，才能为农业强国的建设提供充足驱动力。当前中国农业支持保护政策尚未完全对接以上五个目标，并不符合农业强国的建设要求，主要表现在：对市场干预力度较强，难以激发农业经营主体的竞争意识，增收作用不突出，激励作用有限，留不住农业人才；精准性和强制性不足，对农民生产行为的约束作用不强，政策效果并不明显。借鉴他国农业支持保护政策的发展经验有利于丰富中国的农业支持保护政策，加快与发达国家农业支持保护政策改革趋势接轨的步伐，有利于建立与现代农业发展相适应的政策体系。美国与欧盟的农业支持保护政策历史悠久，政策体系建设较为完善，涵盖收入保障、风险防范、可持续发展等方面内容，政策内容随着国内与国际农业发展情况不断更新变化，对中国推进农业支持保护政策体系改革具有深刻的借鉴意义。
２ 中国农业支持保护政策的架构与挑战
２．１ 演变历程
农业支持保护政策的内容与农业战略定位以及农业发展目标息息相关。中国农业支持保护政策可以分为三个阶段：第一个阶段是家庭联产承包责任制确立之后，中国通过实施农业市场化改革以调动农民生产积极性，具体措施包括按保护价向农民收购余粮、粮食收储企业实行顺价销售和农业发展银行资金封闭运行三项措施以支持粮食生产和有序流通；第二个阶段是加入世界贸易组织（ＷＴＯ）之后，中国于２００６年取消了农业税，农业支持保护政策进入了一个全新阶段，农业支持保护力度不断增强，在２０１５年之前，中国国内农业支持保护政策以最低收购价（稻谷、小麦）、临时收储（玉米、大豆、油菜和棉花等）、种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴为主，但２０１４年将大豆和棉花的临储政策调整为目标价格政策；第三个阶段是２０１６年至今，中国于２０１６年将玉米临储政策调整为玉米生产者补贴政策，将种粮农民直接补贴、良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，２０１７年之后，中国国内农业支持保护政策以最低收购价（稻谷、小麦）、生产者补贴（玉米、大豆和稻谷）、目标价格补贴（棉花）、耕地地力保护补贴为主要框架，与此同时，中国也加大了对构建农业全产业链的支持力度，鼓励地方政府建立现代农业产业园区建设和乡村特色产业。
２．２ 政策结构
中国当前农业支持保护政策具有多样性、全面性、层次性的特点。第一类是要素支持政策，是指对农机、农资、农业服务和土地流转等方面的支持政策。具体来说，包括农机购置补贴、耕地地力保护补贴、适度规模经营补贴以及托管补贴。这类补贴的作用对象是农户、新型农业经营主体或者农业服务主体，用于解决农户或者新型农业经营主体生产经营过程的资金约束问题，提高农业经营主体的种植积极性。第二类是收入支持政策，主要包括生产者补贴政策、目标价格政策和保险政策等。其中，生产者补贴政策和目标价格政策是根据农民当期的种植收入情况和市场价格情况进行补贴，保险政策主要是为了缓释农户生产经营过程中的自然风险和市场风险冲击，这些政策主要用于稳定农民的农业收入。第三类是价格支持政策，主要是指稻谷和小麦最低收购价政策。这类政策的直接作用对象并非农民，而是粮食收购企业。当粮食供给过剩、市场价格过低时，粮食收购企业通过高于市场价格的粮食收购价格吸纳过剩的粮食，稳定市场价格，保证农民的种粮收益不受损、粮食收储企业和粮食购销企业利益不亏损。第四类是产业发展支持政策，主要是产粮（油）大县奖励政策。产粮（油）大县奖励政策的主要作用是缓解产粮（油）大县财政困难、促进粮食和油料产业发展，保障国家粮油安全（图１）。
职称论文参考
３ 美国农业支持保护政策的演变历程与实践特征
美国农业经济的发展与国际市场环境息息相关，农业收入既归功于成本优势，又受到国际市场因素的综合影响，美国农业法案以收入支持、环境保护、出口支持、农村发展、食品安全等计划为基本框架，嵌入国内和国际农产品市场运行机制中，形成了以市场导向间接补贴①为核心内容的农业支持保护政策体系。自１９３３年《农业调整法》实施以来，美国农业法案根据经济发展趋势、总统选举、利益集团之间的争夺和妥协进行了多次修订，确保政策与时俱进，更好地适应不断发展变动的经济与社会环境，到２０１８年，美国共形成了１８部农业法。美国农业支持保护政策的显著特点是与国际市场联系较为紧密，通过发挥粮食生产低成本的竞争优势来扩张美国农产品的国际市场和影响力，并成为世界上最大的农产品出口国和粮食生产国
３．１ 演变历程
自美国农业支持保护政策实施以来，美国的农业产出显著增长，１９４８—２０１９年，美国农业产出平均增长速度为１．４２％，显著高于投入增长速度，劳动力投入、资本投入和物质投入增长速度显著放缓，全要素生产率的增长速度显著提升，说明美国农业产出的增长速度和现代化进程的推进主要依赖农业科技进步。２０世纪８０年代之后美国农业产出增长速度要低于２０世纪８０年代之前的产出增长速度。从农业支持保护政策的角度来看，２０世纪８０年代之前的主要目标是处理农产品过剩与农民增收之间的矛盾，维护农民利益和农业经济的平稳发展，提高农业现代化水平；２０世纪８０年代之后，世界各国农业生产力显著提升，国际贸易竞争和冲突加剧，财政预算压力逐渐增大，为遵守乌拉圭回合谈判的规定，美国农业支持保护政策将支持目标转向削弱价格支持力度，提升农业国际竞争力，促进农业农村全面发展，农业产出增长速度逐渐放缓，要素生产率和利用效率提升速度加快。
在第一部农业法律建立之前，美国已经具备了农业经济高速发展的制度基础和政策基础。１７８５—１８９０年，“农场”政策的重点是土地分配和通过许多私人企业经营扩大生产范围。１８３０—１９１４年的政策目标是通过支持研究和教育来提高农场运作的生产力。１８７０—１９３３年，美国开启了对市场的有限管制，并对农业基础设施进行改善，提供市场信息帮助农民竞争。自１９２４年以来，美国政府对农业进行直接干预，提供农业收入支持。前期（１９３３—１９８４年）的美国农业支持保护政策较为注重农业经济发展，侧重于稳定和提高农民收入、解决农产品过剩和稳定农产品价格等方面。后期（１９８５年之后）在兼顾农业经济平稳发展的同时，逐渐开始注重环境保护、农村发展以及农业多样性。美国农业支持保护政策的演变历程可以分成如下三个阶段。
３．２ 实践特征
美国农业支持保护政策注重发挥产业链前端优势，设置多重价格机制应对市场风险，形成与市场机制相结合的良性互动机制。
美国农业研究体系一直是世界上生产力最高的农业研发体系之一。２０１８年《农业进步法》设立了农业高级研究与发展局（ＡＧＡＲＤＡ）试点机构。该试点机构的主要作用是通过针对粮食和农业领域具有长期性和高风险性挑战来开发技术、研究工具和产品，专注于私营企业不太可能承担的研发领域，有利于美国形成公私部门协调平衡、共同发展的商业化研发体系，促进农业创新的可持续性，从而有助于稳固美国在全球农业研发领域的领导者地位。公私部门合作的互补机制结合健全的农业知识产权保护法律体系以及美国地广人稀的天然农业生产优势构筑了美国农业产业链的前端优势，为美国农产品市场势力扩张奠定了良好的基础。
２０１８年《农业进步法》基本上延续了２０１４年《食物、农场及就业法》的做法，但资金支出较２０１４年《食物、农场及就业法》减少了７１亿美元，作物保险计划、商品计划和保护计划的资金支出占比有所增长，营养计划支出占比略有下降。２０１８年《农业进步法》较２０１４年《食物、农场及就业法》的支持力度和灵活性明显增强，与市场机制结合得更加紧密。图２ 美国农业支持保护政策实际支出与国际价格指数波动（２０１０＝１００）数据来源：“国际食品市场价格变动指数”来源于ＦＡＯ网站，反周期支付、直接支付、营销贷款计划支付和其他项目支付数据来源于美国农业部经济研究局和国家农业统计局（ＮＡＳＳ）。
３．2．１ 政策联动防范风险，应对冲击稳定农民收入
２００５年之前，国际粮食价格指数处于低位，尤其是在１９９８年亚洲金融危机之后的几年间，美国农业支持保护政策的支出显著提高，２００５年之后，受粮食能源化的影响，国际粮食价格指数上涨，美国财政预算紧张，美国农业支持保护政策支出减少（图２）。美国农业支持保护政策应对市场风险的措施主要包括营销贷款计划支付、反周期支付、直接支付三种手段。营销贷款计划支付发挥了“托底”作用，为农场主从事农业生产活动提供基本的资金保障；直接支付起到收入支持作用；反周期支付起到价格支持作用。由于贷款价格略高于可变成本，只有市场价格的４０％～６０％，营销贷款计划较难触发。１９９６—２０１３年，直接支付支出占据美国农业支持量的绝大部分，比例接近５０％；２００８—２０１４年，反周期支付仅占总支出的１０％以内。这是因为直接支付制度的存在，保证部分农场的有效价格超过了目标价格，无法触发反周期支付。２０１４年直接支付取消后，以价格损失保障计划和收入风险保障计划为代表的反周期支付支出占比有所提高。２０１５—２０１７年，反周期支付约为总支出的５０％。
职称论文怎么写
第二次世界大战后，为重新提振农业经济，１９５７年德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国与其他经济部门联合签署《罗马条约》，并制定了农业支持的五大目标：提高农业生产力、保障农民与其他行业人员有相同的生活水平、保障事务供给、稳定农产品市场和以合理的价格提供稳定的供给。１９６０年６月３０日，共同农业政策（ＣＡＰ）提案出台，坚持三项基本原则，其中之一是共同财政，要求共同农业政策所引起的财政开支由各成员国共同承担，建立有关的统一财政，统一管理运行费用。１９６２年１月１４日，欧洲理事会建立欧洲农业指导和保障基金（ＥＡＧＧＦ），为欧共体提供农业政策资金保障。至今，欧盟已形成欧洲议会、欧洲理事会和欧盟委员三者联合补贴的财政框架。
欧盟农业支持保护政策较为注重国内农业经济和农村发展的协调统一，不断强化自身农业发展基础及实力，提升农业经营组织的多样性和农业发展的稳定性，发挥农产品比较优势，延伸产业链，拓展国内国外市场，提升国际竞争力和影响力。从２０２１—２０２７年的预算支出可以看出，欧盟市场支持的资金总量占比较低且较为稳定，政策资金主要以收入支持（直接支付）的形式分配给农业生产者。欧盟农业支持保护政策是以市场支持、直接支付和农村发展为基本补贴框架，以直接收入补贴①为核心内容的农业支持保护政策体系。
５ 启示与建议
处理好粮食和重要农产品稳定安全供给、农民稳定持续增收、产业综合效益和竞争力持续提升、政府财政投入可持续性等多方面的矛盾关系是中国农业支持保护政策面临的主要挑战，也是中国农业发展实力与欧美国家的差距所在。中国农业支持保护政策的构建亟须从突破要素约束瓶颈、增强产业竞争力和韧性、激活人力物力财力内生动力、完善科技创新体系四个方面入手。
从突破要素约束瓶颈方面来看，中国亟须突破土地数量约束和土壤质量提升瓶颈。中国土地资源有限，现有耕地数量在满足口粮需求的基础上已难以满足１４亿人口的高端消费需求，而耕地质量因遭受农药化肥等化学药品的侵蚀每况愈下。美国国会在１９３６年通过了《土壤保护和国内分配法案》，该法律允许政府补贴农民因土壤保护而造成的产出损失，并设立了土壤保护局，在后续的法律中农业生产环境保护相关的政策被逐渐丰富和细化，形成了地役权购买类、休耕类和技术援助类保护政策［１６］。欧盟的粮食供求也处于一种紧平衡的状态，容易陷入不可持续发展与粮食生产过剩的困境，自１９９２年麦克萨里改革之后，ＣＡＰ开始注重环境保护，以直接支持方式逐渐取代价格支持方式，降低对市场的干预程度，使生产者的经营重点转移至绿色生产上，并构建交叉遵守机制约束农户的机会主义行为。中国在保证口粮供应安全的基础上，应注重对耕地的合理利用和保护。一是加快将永久基本农田建成高标准农田的进程，提高土地产出能力，改良土壤品质。二是合理安排农作物种植方式，强化农户对农业绿色生产的认知，树立可持续发展观念，提高农户轮作休耕的自主意识。三是对于因进行农业生产而过度透支的耕地，除了给予休耕补贴之外，应强化技术支持和资金支持力度，帮助其恢复基本生产能力。四是构建合理有效的激励机制，鼓励市场主体和政府参与耕地保护和土壤改良工作，通过与农民进行土地产权交易来获取耕地改良权利。五是构建耕地保护效果评价机制，保证补贴标准的动态性和灵活性，提高耕地保护相关补贴机制的可监督性。
参考文献（略）