本文是一篇职称论文，笔者认为对于蓄滞洪区运维管理经费，条例可以从行政法规层面明确中央和地方在蓄滞洪区运维方面的事权和财权，进而既为强化蓄滞洪区运维管理提供资金保障，又为地方出台有关蓄滞洪区管理法规政策提供依据，促进蓄滞洪区建设和管理高质量发展。
1 调研总体情况
此次共实地察看了湖南围堤湖垸、大通湖东垸，湖北荆江分洪区、杜家台分蓄洪区、洪湖东分块蓄滞洪区、武湖蓄滞洪区，江苏黄墩湖滞洪区、洪泽湖周边滞洪区，山东南四湖湖东滞洪区等9个蓄滞洪区，包括5个重要蓄滞洪区和4个一般蓄滞洪区，相关蓄滞洪区的基本情况如下。
1.1重要蓄滞洪区
1.1.1湖南省围堤湖垸
蓄滞洪面积37.34km2，有效分蓄洪容积2.37亿m3。目前，围堤湖垸堤防及穿堤建筑物由乡镇水利管理站或堤防管理委员会管理，县级水利主管部门予以业务指导；分洪闸由所在县成立分洪闸管理机构负责其日常管理维护，管理机构由县级水行政主管部门归口管理。垸内水利设施运维管理经费以县级自筹为主，省级补助为辅。围堤湖垸1995、1996曾连续两年破口蓄洪。
1.1.2湖南省大通湖东垸
大通湖东垸与钱粮湖、共双茶一起被称为“三大垸”，蓄滞洪面积230.14km2，有效分蓄洪容积11.2亿m3。大通湖东垸管理体制同围堤湖垸体制，垸内水利设施运维管理经费也以县级自筹为主，省级补助为辅。大通湖东垸曾在1954、1973、1996年发生溃决。
1.1.3湖北省杜家台分蓄洪区
蓄滞洪面积613.98km2，有效分蓄洪容积22.9亿m3。杜家台分蓄洪区内没有成立专门管理机构，由湖北省汉江河道管理局负责杜家台分洪闸和分洪道堤的管理，其他部分均按行政区划分别由区县水行政主管部门下属管理机构负责管理。杜家台分蓄洪区运维管理由省财政预算定额补助。杜家台分洪区自建成以来曾分蓄洪水21次。
1.1.4湖北省荆江分洪区
蓄滞洪面积921.34km2，有效分蓄洪容积54亿m3。湖北省荆江分蓄洪区工程管理局专门负责荆江分蓄洪区分洪转移、工程规划、建设和管理，现有在职人员275人。运行管理经费由湖北省级预算定额补助。调研了解到，荆江分蓄洪区工程管理局每年运行维护费约1500多万元，缺口近1000万元。1954年长江特大洪水时，荆江分洪区先后３次开闸分洪。
1.1.5湖北省洪湖东分块蓄滞洪区
蓄滞洪面积877.49km2，有效分蓄洪容积59.7亿m3。洪湖东分块蓄滞洪区由湖北省洪湖分蓄洪区工程管理局管理，核定编制数300人。调研了解到，洪湖分蓄洪区工程管理局所辖工程运行维护管理经费总需求约965万元，2023年运维费总计460万元，由湖北省财政承担，存在缺口约500万元。洪湖东分块蓄滞洪区自建成后从未运用。
1.2一般蓄滞洪区
1.2.1湖北省武湖蓄滞洪区
武湖蓄滞洪区位于武汉市黄陂区、新洲区、长江新区，承担着分蓄长江武汉河段超额洪水的任务，蓄滞洪面积277.9km2，有效分蓄洪容积18.1亿m3。武湖蓄滞洪区未设置专门的运维管理机构，由各相关区水行政主管部门进行管理，未设专人管理，未列专门的管理经费。武湖蓄滞洪区自建成后从未运用。
1.2.2江苏省黄墩湖滞洪区
黄墩湖滞洪区位于骆马湖西侧，范围为徐洪河以东、中运河以西、房亭河以南、废黄河以北区域，蓄滞洪面积230.00km2，有效分蓄洪容积14.7亿m3。黄墩湖滞洪区没有专门管理单位，堤防等由所在乡镇运维管理，滞洪闸由江苏省骆运水利工程管理处管理。运维管理经费由乡镇自筹，市防洪专项经费予以补助。1957年7月沂沭泗流域大洪水，黄墩湖被迫滞洪。
1.2.3江苏洪泽湖周边滞洪区
滞洪区面积1648km2，设计滞洪量30.35亿m3，约占淮河水系滞洪区的三分之一，可保护洪泽湖下游扬州、淮安、泰州、盐城等城市安全。没有专门的运行管理单位，采用职能分管模式，区县河道管理处、水务管理处等部门负责堤防和河闸的运维管理。运维管理经费由乡镇自筹。洪泽湖周边滞洪区于1954年运用一次。
1.2.4山东省南四湖湖东滞洪区
滞洪面积262.30km2，上级湖有效分蓄洪容积3.01亿m3，下级湖0.67亿m3。南四湖湖东滞洪区没有专门的运行管理单位，区内安全工程由当地相应行政机构或原管理单位管理，堤防等防洪工程由济宁市水利事业发展中心统一管理，通讯报警系统、应急救生设施交由微山县防汛部门管理。南四湖湖东滞洪区于1957年自然滞洪一次。
职称论文参考
2 典型蓄滞洪区运用效益
在调查的9个蓄滞洪区中，杜家台分洪区自建成以后分蓄洪水21次，荆江分洪区于1954年３次开闸分洪，大通湖东垸于1954、1973、1996年３次溃决，围堤湖垸1995、1996曾连续两年破口蓄洪，黄墩湖于1957年被迫滞洪1次，洪泽湖周边于1954年滞洪1次，南四湖湖东于1957年自然滞洪1次，洪湖东分块、武湖2个蓄滞洪区建成后未曾运用。下面重点分析杜家台分蓄洪区、荆江分洪区主动分洪产生的效益。
2.1 杜家台分蓄洪区运用效益
杜家台分蓄洪区主要作用是分蓄汉江和长江超额洪水，保障汉江下游和武汉市安全。自1956年建成以来，1956（2次）、1957、1958（4次）、1960、1964（5次）、1974、1975（2次）、1983（2次）、1984、2005、2011年11年共启用21次，累计分洪总量196.74亿m3。1968年丹江口水库运用后，由于水库有78亿m3防洪库容，发挥了巨大的防洪效益，减少了杜家台分洪区运用的次数。根据调查了解到的数据资料，仅以1968-1984年期间杜家台分蓄洪区运用情况（详见表2）为例，分析其产生的效益。
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从杜家台这6次运用情况看，仙桃的流量在11000m3/s以上时，如果不启用杜家台，仙桃及其以下河段的流量都将超过河道允许泄量，干堤多有溃口成灾的危险。在丹江口水库运用以后，在水库正常蓄洪已不能满足要求时，若不启用杜家台，汉江洪水调度有三种办法：一是下游河道尽可能多泄，承担溃口成灾的风险；二是水库适当超蓄；三是新城以上民垸分洪。1983年，汉江夏季遭遇洪水时采用前两种方法分洪，未启用杜家台，但在该次洪水中，下游汉川的洪峰水位高达31.51m，离保证水位只差0.18m，汉川县境内东岳庙堤段出现堤身穿洞的重大险情，形势十分危急。所以，在无杜家台分洪区的情况下，选择第一种办法为万不得已之策。考虑杜家台分洪区6次运用条件，多数在水库汛末水位较高的情况下发生，为保大坝安全，水库已无法再超蓄洪水，在前述三种办法中，最为稳妥的方式是采用新城以上民垸分洪。因此，杜家台分洪区这6次运用效益可以通过其减少的民垸分洪损失来测算。
根据长江中下游防汛基本资料中汉江中下游蓄洪民垸基本情况表，新城以上14个民烷，有耕地99.7万亩，总蓄洪量36.4亿m3，平均每蓄洪1亿m3要淹没耕地2.7万亩。据此计算，若不启用杜家台分洪区，民垸蓄洪区1974年蓄洪要淹没耕地7.6万亩，1975年要淹没18.4万亩（不算重复受灾部分），1983年要增加淹没面积62.8万亩，1984年要淹没25.1万亩，四年合计将淹没耕地113.9万亩。以1983年邓家湖、小江湖民垸蓄洪损失766元/亩作为民垸蓄洪淹没损失指标，损失年递增率以7%计算，则杜家台分洪区这四年运用产生的效益为：417×7.6＋446×18.4＋766×62.8＋820×25.1＝8亿元。
2.2 荆江分洪区运用效益
荆江分洪区作用主要是蓄纳上游来水超过荆江安全泄量的超额洪水，以确保荆江大堤的防洪安全，并减轻洞庭区和武汉市的洪水威胁。1954年5、6月，长江中下游连降暴雨，致使荆江下段江湖暴涨。7月下旬至8月下旬，上游洪峰接踵而至，中下游又宣泄不及，洪峰巨流滞缓荆江一线，荆江大堤面临严峻考验。在这期间，荆江分洪区三次分洪：1954年7月22日凌晨，沙市水位达44.39m，且洪水呈继续猛涨趋势，当时的中南区防汛总指挥部决定开闸泄洪，开闸后长江太平水位顿落1.3m，荆江大堤沿江水位均相应下跌。7月29日，三峡地区又降暴雨，沙市水位开始急剧回涨，当沙市水位涨至44.24m时，荆江分洪区再次开闸分洪，这次分洪总量达17.17亿m3。8月1日下午，金沙江、岷江、嘉陵江、乌江开始降雨，沙市水位又一次急剧上涨，据当时预计此次洪峰将使沙市水位涨至45.63m，洪水将漫过荆江大堤。于是，在沙市水位上升至44.35m时，荆江分洪区第三次开闸分洪。荆江分洪区的3次开闸分洪，蓄洪总量达122.6亿m3，有效削减了长江干流的洪峰，降低沙市水位0.96m，保障了荆江大堤和武汉市的安全，使江汉平原避免了毁灭性灾害，同时还减轻了洞庭湖的防洪压力。如果当时荆江分洪区不及时开闸分洪，荆江大堤很可能面临溃坝风险，整个汉江平原面临毁灭性灾害，人民群众生命安全和财产损失将不可估量。
从杜家台分蓄洪区、荆江分洪区主动分蓄洪水产生的调度运用效益看，保障各蓄滞洪区的良性运行，以备其启用之需，对于确保流域和区域安全具有重大意义。尽管一些蓄滞洪区多年未用，但是我们不能忽视蓄滞洪区的运维管理，需要坚持系统观念，从保障人民群众生命财产安全的高度重视蓄滞洪区的运维保障。正如习近平总书记所指出的，我们要做好蓄滞洪区运用准备，宁可备而不用，不可用时无备。
3 蓄滞洪区运维管理存在的主要问题
总体看，经过多年的建设和发展，蓄滞洪区建设和管理已取得重大进展，在保障流域和区域防洪安全方面发挥了重要作用。但是，对比党中央、部党组对蓄滞洪区的高标准和严要求，蓄滞洪区在运维管理方面还有一定差距，深刻影响蓄滞洪区的良性运行。
3.1 运维管理体制有待进一步理顺
蓄滞洪区管理涉及面广，实现蓄滞洪区防洪保安和经济社会发展双重功能，需要各级政府和相关部门协同配合。在此次调查的9个蓄滞洪区中，只有荆江分洪区设置了专门管理机构—荆江分蓄洪区工程管理局，其余8个蓄滞洪区管理较为分散。调研发现，虽然采取分散管理模式并不一定意味着管理效率和效果的低下，但是不能忽视当前部分采取分散管理模式的蓄滞洪区所存在的一些问题。在实践中，由于蓄滞洪区的安全行洪更多由水行政主管部门负责，经济社会发展和居民生产生活条件的改善则更多依靠当地的各级政府，这种分工在分散管理的体制下容易引发不同部门的目标冲突和利益矛盾，甚至出现相互推诿、职责不清等问题。
如在蓄滞洪区内道路的建设和维护方面，从作为蓄滞洪区安全设施的角度看，由水利部门负责是必要和可行的。但是，道路一旦建成，则不仅是安全设施，也是区内群众基本的生产和生活设施。一条道路，同时承担两种功能，由不同部门（水利和交通部门）负责，法律上又缺乏明确的责任和资金分担界定，势必造成管理职责冲突或互相推诿，维护资金难以落实的后果，从而造成道路建设“有人用，无人修或无钱修”。普遍看，修建的道路本身质量就不太高，加上长期得不到有效维护，随着时间推移损坏严重，一旦真的需要启用蓄滞洪区时就极有可能出现无法利用这些道路正常转移人群的问题，存在较大隐患。
蓄滞洪区发展和防洪功能平衡方面管理失位，导致对蓄滞洪区社会经济活动的制约性不强。部分蓄滞洪区内社会经济无序发展问题突出，造成蓄滞洪区运用决策难度大、启用困难。如，近年来随着武汉市东西湖蓄滞洪区内经济社会的高速发展，国家级重要产业密布其中，全区已引进外来投资企业700余家，其中世界500强、国内500强及香港、台湾前10强企业40余家，美国百事可乐、新元粮油、法国达能、台湾统一、亚东水泥、香港华润、TCL空调、小天鹅洗衣机、双汇食品、京东方、国家网安基地等一大批国际国内知名企业先后在区内落户，启用蓄滞洪区代价大。还有不少蓄滞洪区内土地被三调划定为基本农田或林地，给蓄滞洪区本身的管理造成不少问题。
3.2 运维管理经费存在较大缺口
调查显示，由于地方各级财政困难，蓄滞洪区工程设施运维管理资金不足，许多蓄滞洪区只能勉强维持运转，很多修建好的防洪和安全设施难以得到有效管理维护。久而久之，国家和地方花费大量财力建设的蓄滞洪区功能无法及时有效发挥。在调查的9个蓄滞洪区中，均反映存在较大运维资金缺口，其中湖北省内4个蓄滞洪区，虽然明确由省财政定额补助，但标准较低，缺口较大。荆江分洪区、洪湖东分块蓄滞洪区更分别存在约2/5、1/2的运维资金缺口。另外，座谈了解到，湖南省的24个蓄洪垸堤防总长度为1403km，其中，2级、3级、4级和5级堤防长度分别为100km、1204km、12km和87km，目前堤防运维经费以县级自筹为主，根据当年财政情况投入0.6-1.7万元/km不等，省级每年补助0-0.9万元/km不等，2022年湖南省24个蓄洪垸堤防运维经费实际投入为1495.22万元。根据《水利工程维修养护定额标准》规定，2级堤防运维经费标准为3.2-5万元/km，3级堤防1.9-2.5万元/km，4级堤防1.6万元/km，如果按照《水利工程维修养护定额标准》确定的最高标准和最低标准测算，2022年湖南省24个蓄滞洪区堤防维护经费分别为3516.98万元和2614.57万元，2022年的堤防运维经费缺口分别达到57.5%和42.8%。湖南省的西官、澧南、围堤湖垸分洪闸分别于2007年、2004年、2005年建成投入运行，历经多年挡水运行，部分金属机构及机电设备老化严重，维养成本逐年提高，现状每年需要维养经费300万元，但2022年实际投入只有122万元，缺口178万元。
3.3 区内居民搬迁实施难度较大
通过调研和与当地政府部门以及群众座谈了解到，部分蓄滞洪区的安全区或安全台已具备搬迁条件，但居民迁建实施难度大，突出表现为以下四个方面：一是地方财力有限，资金缺口无法解决。湖南大通湖东垸、钱粮湖、共双茶等三垸人口57.79万人，人口密度是全省平均水平的1.8倍，安全区域外需搬迁人口达45万人，垸内群众对土地依存度较高，若要群众贴钱拆旧建新，加上迁建后耕种距离将增加5-8km，生产生活成本明显提高，居民主动搬迁意愿低；二是用地政策制约搬迁项目实施。蓄滞洪区内大部分土地为基本农田，由于地方无多余用地指标用于安全区内土地转变使用类型，安全区内基础设施建设无法开展，直接影响居民安置区建设和居民搬迁；三是蓄滞洪区重要民生设施发展水平显著低于所在县市区的平均水平。荆江分洪区建有19个安全区，其中12个安全区所在地位于非集镇，区内给排水系统不完备。湖南省西官垸1个安全区、4个安全台现居住人口2万余人，由于安全台不便建自来水厂，居民饮用外河松滋水源，泥沙含量高，有害金属超标，不符合国家饮用水卫生标准；同时因政策规定蓄洪区垸内不得新建居民住宅，目前仍有824户2456人居民因无建房面积而不能上台，特别年轻人结婚后无法新建住房，居民居住拥挤，等等；四是缺乏后期扶持政策。部分蓄滞洪区反映，大规模搬迁实施后，带来房屋拆建、户籍变更、上学就医、劳动就业等社会民生问题，这些后期扶持政策跟不上， “搬得进、稳得住、能发展”的目标就难以实现。
4 蓄滞洪区运维管理保障政策需求
立足蓄滞洪区的功能定位，着眼于建立蓄滞洪区运维管理长效机制，针对蓄滞洪区运维管理存在的主要问题，建议从以下四个方面加快完善相关保障政策。
4.1 理顺蓄滞洪区管理体制机制
完善的管理体制机制是蓄滞洪区正常发挥“双功能”的重要保障。从调查看，目前有三种方式可供选择：一是按职能分管。其职责归属于地方政府及相关部门，各管理主体的管理方式相对灵活，在各自职责管理范围内的专业化程度也较高。缺陷是由于缺乏专门管理机构，容易导致各部门职责划分不清，降低管理效率，这也是目前大部分蓄滞洪区管理薄弱的主要原因；二是按专业管理。其优点在于能够较好地管理好防洪工程及安全设施，但专业管理并不能从根本上解决目前蓄滞洪区普遍存在经济社会的无序发展导致蓄滞洪区难以启用的问题，仅有向当地政府提出建议的权利，而不能起到规范当地经济社会发展的作用；三是综合管理。由当地政府设立综合管理委员会，对蓄滞洪区的经济社会发展进行规划，对工程设施和安全设施的建设进行协调与管理。但是，管委会的作用也有限，由于管委会主任通常是由地方政府的领导兼任，其管理效果在某种程度上仍有赖于主要领导的重视程度。
鉴于蓄滞洪区相关法规政策建设现状和蓄滞洪区管理实际，短期内很难在体制上实现更大突破，上述三种模式也需要因地制宜推行。建议切实立足蓄滞洪区防洪保安和经济社会发展“双功能”定位，强化地方人民政府的防汛行政首长负责制，加强水行政主管部门在蓄滞洪区建设和管理方面的职能，优先保障流域和区域防洪安全，促进区内经济社会适度发展。
4.2 建立运维中央财政补助政策
2006年实施的《国务院办公厅转发水利部等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》（国办发〔2006〕45号）提出，要“研究制定蓄滞洪区维护管理经费政策，明确蓄滞洪区维护管理经费渠道。”2009年，根据《国务院关于全国蓄滞洪区建设与管理规划的批复》（国函〔2009〕134号），水利部、国家发改委、财政部等7部委联合印发了《全国蓄滞洪区建设与管理规划》（水规计〔2009〕649号），明确提出“要抓紧制定蓄滞洪区维护管理的经济政策，明确蓄滞洪区维护的经费渠道”。蓄滞洪区是防洪工程体系的重要环节之一，是综合防洪体系的重要组成部分，是为保全流域安全大局，而不得不牺牲局部利益的重要防洪策略。为保护防洪安全大局利益，蓄滞洪区所在地政府和群众本身就做出了巨大牺牲，且蓄滞洪区所在区县大多本来就是发展的弱势地区，如果再完全承担蓄滞洪区运维管理资金，不仅有失公平，更使区域之间发展不平衡不充分的问题愈加凸显。因此，建议加快制定出台蓄滞洪区运维管理中央财政补助政策，以更好解决国家蓄滞洪区运维管理资金缺口问题。2022年修订实施的《水利发展资金管理办法》（财农〔2022〕81号）第6条已将水利工程维修养护纳入水旱灾害防御支出范围，但近几年投资均没有实际下达蓄滞洪区维修养护资金。建议以该办法为依据，加快推动出台蓄滞洪区运维管理中央财政补助政策。
参考文献（略）