本文是一篇职称论文，本研究仅是对复合理性决策范式提出一种理论设想和初步探索，它还需要在具体的公共决策实践活动中，尤其是数字政府治理场景中进一步探索完善和实践检验。
一、问题提出
决策之于公共管理的重要性不言而喻，“管理就是决策，而决策是行政的心脏”a。作为国家治理的核心内容，公共决策是维系社会发展、促进公共福祉增长的基本治理手段。启蒙运动以降，人类逐渐从尊崇神性转向理性发展，理性遂成为人类行动的根本标尺。但何为良善决策的理性本真，即理性标尺问题如何贯穿于公共行政百余年的理论范式演化过程，仍缺乏统合性的证成框架。自威尔逊的“政治—行政二分”伊始，政治被划定为价值的领地，行政则是工具的地盘，以民主为原则的宪政主义和以效率为原则的管理主义分居两端，公共决策理性在价值与工具之间摇摆不定。“西沃之争”之后，两位公共行政巨擘的论争则使得两种理性的对峙和分野更加尖锐，决策的理性标尺成为相持不下的两难命题b。受宪政主义思潮的影响，政策社群、政策网络等理论兴起，这一流派看重公共决策的社会参与民主价值，却也有被“民粹主义”（Populism）俘获的风险。而从工业经济时代迈向数字化、智能化时代，科技对人类生活的影响更加显著，科学管理和“技治主义”（Technocracy）思想笼罩公共领域，科学技术的演进驱使工具理性甚嚣尘上，工具理性的僭越和价值理性的式微几乎成为公共治理理论和实践的主要趋势。
迈向技术治理时代，公共事务的高度复杂性正使得传统理性范式下的决策模式愈发力不从心。长期以来，国家治理决策遵循着清晰化、简单化和标准化的理性逻辑，更多依赖工具理性主导下的专家与技术治国a。追求严控制度与技术至上的公共决策方式将复杂事务加以简单化，孜孜更新认证技术，尽可能获取全面、精准的社会事实以摸清国家治理的“底数”。正如上世纪90年代末以来兴起的“循证决策”运动，尝试倚重精密的科学证据进行政策制定b，以期对整个社会秩序进行彻底地和理性地掌控。但单方面对治国理政的社会事实机械地定义、规划和裁剪，有时忽略可能误读的社会真实面孔，反而对国家发展起到潜在的破坏性作用。面对社会数字化、智能化转型带来更多超常规的复杂性，大数据、人工智能等前沿信息技术的双面性实践特征及其运作逻辑，往往也在嵌入公共决策过程中滋生出价值侵蚀、责任赤字、自主性危机等系列内生性风险，甚至陷入“技术乌托邦”c。如何驾驭技术治理复杂性成为国家治理的新问题。
二、公共决策的理性类型与演革
（一）基于“价值—证据”的决策理性类型
作为一种兼具技术性和政治性的活动，公共决策必须追寻价值意涵，又必须仰赖技术工具的支持，其合理性证成于多元诉求的有效回应解决。在客观领域和具体情景中，宪政主义或管理主义面向下的两种理性取向都有其可取性，也都是对“非理性”的超越d。回归动态调适的政策实践视野来理解这种争论，可以全景地看到决策中的应然与实然、形式与内容、目标与手段等面向的统一性。公共决策有技术理性的一面，任何决策过程都离不开对社会事实的认证和理解，极度依赖决策者掌握与社会事实相关的清晰完备的证据及其处理工具来支撑自身的形式理性。同时，公共决策又是一个利益分配的过程，涉及利益相关者之间公共利益的再分配和再生产，它必然又是一个价值关涉与价值创造的过程。显然，这两种理性要素都是决策过程中离不开的参照标尺，并且在很多情境下是相互促进关系。因此，以“价值—证据”二维标尺，基于“价值管理能力”和“证据管理能力”两个向度，构建一个更有解释力的公共决策理性分析框架是很有必要的。其中，价值管理关注决策目标、功能和结果，重视对社会价值和公共利益的感知、分析和回应；证据管理向度强调决策的严密性和科学性，主张基于清晰化事实的计算谋划、精细高效。根据决策者在价值管理和证据管理变量上的关切程度差异，可以组构如出下四种公共决策理性形态（表1）。
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1.非理性决策。在目标不明、价值分歧以及认知扭曲等情境下，公共决策往往是延迟的和无响应的，甚至是歪曲和失败的。因为决策环境和决策者显著的有限理性限制，难以洞察复杂环境和识别利益诉求，情绪操控和非理性认知都可能淹没决策者的理性思考。仅凭决策者有限的信息和知识，以经验、激情、偏好、锚定效应等非理性因素驱动决策过程a，或者盲从权威、官员偏好、地域偏见和群体情感等因素驱动决策生成，都会增大决策偏差或失灵的风险。
2.工具理性决策。在韦伯看来，工具理性关注行动所指向的手段和附带结果，手段、过程是否有效、目标是否高效达成是决策的主要判断尺度b。具有“经济理性”“形式理性”“技术理性”等多重身份，工具理性将功效视为核心目标，试图以程式化规则、“可复刻”的科学分析和严密决策，减少非理性因素对决策稳健性和经济绩效的干扰，并着力追求决策的可控性、普遍性和效率性。在工具理性影响下，决策者往往更注重通过决策技术工具来提升事实感知与分析的效能。公共决策的本质是决策者在特定条件下认知与选择的产物。决策者的决策动机行为与其信息占有情况和信息处置方式密切相关c，但决策探索过程中，决策者所能掌握的数据、信息和知识等认知要素总是不完备的，甚至非常有限的。因此，认知条件限定了决策者的理性要素管理能力d，改善决策者的认知条件是决策理性增长的矢志不渝追求，也是复合理性决策证成的关键理论命题。
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（二）认知条件与公共决策理性范式演革
一旦出现严重的信息不对称困境和信息失真，非理性因素就容易左右决策者的判断。在传统社会，决策者拥有的认知技术、资源及能力都相当有限，对理性的觉知处于“混沌”状态，无法对事实证据加以高效管理，也难以有效胜任公共价值管理。工业革命开启了人类现代化转型，也促成了现代国家和公共行政体系的建立。这极大改善了决策者的理性境遇，促使决策者尽情地拥抱以逻辑实证主义为基石的现代科学理性。对传统公共行政效率取向、政治行政二分等政治遗产的继承，以及新公共管理以来的经济、效率和效益“3E”追求，使得强调实证性结果与效率的工具理性迅速繁衍，成为支配性、控制性的理性主导。在科学技术革命推动下，运筹学、系统分析方法、数量分析、线性规划、成本—效益分析等科学分析方法在决策中大量运用，决策科学备受推崇。秉承实用主义传统，现代调查统计制度和方法，尤其是计算机技术的广泛实践应用，为决策提供了主要知识信息和本质规律认知，工具理性一度被等同于理性本身。通过调查、解读和评价“硬性资料”，以及专家或专业机构的数据积累和研究分析，能使决策充盈于编码化、符号化、数理化的实用性知识和专门信息之中。
三、公共决策的复合理性转向机理：三重建构
日益复杂化的治理实践使得人们对更理性的行政与决策模式怀揣憧憬。发轫于奥斯特罗姆等对多中心治理的讨论，复合治理思想将公共治理推向整体性、系统性和复杂性治理时代c，并在中国场景演绎出“复合行政”和“复合治理”等现代治理概念。它强调主体多元、空间多维、互动合作、问题导向等特征，在解决价值冲突的治理与政策问题中展现出良好前景d，对未来的公共决策理性范式重构具有重要的意义。就建构场域而言，它基于制度、技术与规范对公共空间进行功能性重构，建设具有政治、物理、情感与社会多重属性和功能交叠的公共能量场；就建构主体而言，它联动多元、多层级主体权责协作，复合公共知识、信息以形成异质的包容性治理结构；就建构目标而言，它在互动与动态调整中有效兼顾功能的多样性、一致性和精准性，形成以回应差异化目标为导向、各异且互补的复合功能选择。有鉴于此，从空间、结构和功能三个向度来审视决策者统合决策事实与价值的复合框架。
（一）空间多维：决策环境的全景认知
公共决策是适应环境的产物。无论是个体的损益计算、价值判断，还是组织利益调整、策略选择都是取决于环境状况，公共决策实际上是社会环境的投射。广义决策环境不仅潜藏着需要解决的公共问题与利益诉求，也蕴藏着决策实现的资源与条件。决策系统的运转也正是在不断认知内外部生态环境、制定方案并再作用于环境，如此循环往复地制定和终结政策。因而，决策环境感知是否全面、真实，会极大的制约着决策者的理性水平。而决策系统身处的复杂环境，是由多维空间信息、资源和组织构成的复杂巨系统，边界和样态都在动态演化。这需要决策者对内外部虚实二相空间进行全面扫描和泛在链接，全方位地感知社会事务的运行和人的话语、行为，进而促进决策系统内外部物质、能量、信息交换，以掌握全面性、动态性和多样性的决策价值与事实。社会系统的实相（Physical Phase），即实体空间的客观事实记录是决策信息知识的主要来源。
（二）结构包容：决策共同体的利益整合认知
利益相关者既是决策认知的对象，也是创造决策知识信息的行动者，即证据与价值的生产源泉。决策的本质是对多元主体利益关系的调配，既是知识信息的协同过程，也是价值和证据的嵌入、计算、应用活动，是以多元主体 “在场融入”为前提的。不同于单极化的决策主体建构，复合理性的决策结构应重新梳理决策内外部场景中多元利益主体及其关系，通过包容性的决策组织安排和程序设计，以结构多样性来适应环境的复杂性，实现包容性与适应性的利益共享机制建构。具体来说，包容性的决策共同体建构需要实现两个向度的决策结构重塑。一方面，实现科层制组织内部主体的决策权责联动和功能衔接。为应对繁芜丛杂的治理任务，科层组织的决策目标和任务往往被肢解细化到多层级、多部门当中。政府间的组织间隙，决策主体的信息知识限制，加之任务复杂性和资源竞争，使得政府内部不同决策主体面临不同的价值偏好与优先顺序，甚至常态性地出现认知失真与扭曲。在复合理性范式之下，扁平化和无缝隙的组织形态应该成为组织设计的基本原则，从而实现跨部门、跨层级的主体间紧密协同，形成决策价值和证据合作生产，决策信息、知识和智慧共享的协作网络。这能够极大降低部门间的决策信息不对称，有利于打破垂直关系、横向关系及属地关系上的资源分割和“信息茧房”等限制，跳出人员能力素质等因素形成的决策认知碎片化困境。另一方面，实现公共部门内外多元决策主体的权责联动和功能衔接。随着民主决策的推进，决策主体及其权力已不仅仅局限于政府，企业、媒体和公众等非体制性主体扮演着“政策企业家”角色。
四、数智驱动：公共决策复合理性的路径前瞻
从历史进程来看，科学技术与理性向来相伴而行。数智化时代，科学技术的高歌猛进为人类带来理性增长机遇，公共决策的复合理性证成也具备了新的可能。数智技术资源具有全样本、实时化、可视化、可优化、智能化以及开源等特征，而信息识别、提炼、交换与汲取的工具的不断革新，正推动着知识信息协同、价值共创、整体智治的治理生态的形成。其智能属性一定程度上已超越、甚至颠覆了传统管理决策的二重价值属性a，暗合了复合治理理念并能显著改善决策者的认知条件。随着决策主体认知社会事物的广度、深度和效度的深刻变革，一种向更高阶决策理性增长与复合的契机正在被孕育出来。
（一）作为决策认知工具的数智技术
作为信息技术革命孕育的最新生产要素和治理资源，“数智技术”并非狭隘地局限于技术手段，更指代大数据、人工智能等技术带来的崭新世界观、认识论和方法论，强调发挥数据资源的累计效应和数智化方法和理念。一是数智技术能变革决策者的认知思维。不同于还原论和机械论主导下的牛顿范式，数智技术驱动的认知模式以复杂性的世界观和方法论为假设，即以整体、多样、动态思维和相关关系认知复杂世界、思考和处理问题b。这将决策者从简单化、线性分解等认知窠臼中解放出来，转向复合化、整体性的决策感知模式。实现整体性、开放性、多样性、动态性的事实和价值认知c。以数智技术的复杂性决策思维取代简单性决策思维，更加契合决策环境与目标诉求。二是数智技术能变革决策认知载体。数据是知识信息的认知载体，也是认知思维、方法、技术和认知行为的基础要素。
（二）数智驱动的复合理性决策证成
作为一种新颖的认知工具，数智技术不仅能增益决策者对事实的感知，还能赋能决策者对价值要素的认知，促进决策者有效驾驭和整合价值与证据因素，从而转向数智驱动的复合理性决策。
1.数智技术驱动的决策环境复合感知。第四次工业革命以来，以智能化、数字化为核心特征的各类前沿技术对人类社会全方位渗透，将人们推进一个社会空间与物理空间高度重叠，数字孪生的“平行世界”或“第三元空间”（即“数智空间”）。正如弗洛里迪曾前瞻性地预见的，未来的现实世界与网络世界将共融为一个信息圈（The Infosphere）a。其并非对传统二元空间的补充和在线延伸，而是意味着一个数据泛在、万物互联的全新社会形态，更多社会问题、治理任务与治理资源将于其中不断涌现。这得益于大数据、传感设备等数字技术对传统社会环境的冲击与改造，对社会属性、行为及时空数据有效融合，形成了个体微观与系统宏观连续的知识谱系，以抵达“通宏洞微”的理想境界b。通过透明开放、敏捷全面的数智化“感受器”，可以为决策系统内外部民意与证据变化的感知、吸纳与整合提供可靠的传输渠道，奠定复合理性证成的环境基础。不同于以往封闭、静态和单向的主体互动关系与记录，在数智技术支撑下，决策系统内外主体广泛接入了虚拟空间。数智技术的驱动使决策外部环境全面置于智能化技术的感应与监测之下，从而形成各类信息资源、工具在数智空间聚合与云享，以及双向开放、即时互补的价值、证据认知。
2.数智技术驱动的决策主体网络化协同。数智化空间和技术能形成多元决策主体间的广泛数字连接，使各类个体、组织、部门和地域、业务、事务在空间聚合、联结成无缝隙的协同网络，为多元价值观的协同、经验知识的碰撞交汇提供可能性。理想的治理协同是一种“赛博格”（Cyborg）模式的协同，即依托超级计算中心实现高度集中的大规模智能化运算，对不同场景进行信息反馈并自动引导协同。这要求决策系统内部层级高度扁平化，人工智能广泛辅助和替代人工，对社会行动自动进行计算d。它通过构筑与决策利益相关者发生平行联系的数智化空间和平台，灵活敏捷地围绕决策目标建立虚拟决策场景，对不同决策利益相关主体的需求、偏好和事实证据管理进行融合、重构、演变和终结，将不同场景下的决策利益主体通过数字化协同、统筹起来。
五、结语
在数字化、数据化和智能化社会，公共治理情境是复杂化的，公共决策也应该是复合化的。从单一转向复合，不仅仅是技术变革催生的认知革新，更是认知范式、决策范式的转换。需要说明的是，复合理性决策不是要发展一种主导范式来否定理论多样化，相反，恰恰是在探讨一种否定单一的思维、方法的可能性。诚然，本研究仅是对复合理性决策范式提出一种理论设想和初步探索，它还需要在具体的公共决策实践活动中，尤其是数字政府治理场景中进一步探索完善和实践检验。
参考文献（略）