第一章 核心概念、理论基础与分析框架
一、核心概念：剩余权管制与剩余权配置
制度经济学中的激励与治理理论虽然主要以企业和市场为主要研究对象，但它们的基本分析思路和方法经过一些适切性转换后完全可以用来解释政府组织中的激励与治理问题。①由于有限理性、监督成本过高、未来的不确定性和契约本身的不完全执行等因素，现实中契约不可能准确描述未来可能出现的各方责任和权力，从而导致了剩余权的产生。
（一）剩余权：剩余控制权与剩余索取权
剩余权指的是不能事前明确规定的权力与收益，包括剩余控制权（residualright of control）和剩余索取权(residual rights of claim)两个主要部分，②不确定的控制权和收益的分配权成为剩余权配置问题的核心。剩余控制权是指事前没有在合同中明确约定的权力如何在合同所限定的特殊用途之外被使用的决策权，③它只是控制权的一部分。剩余控制权源于合约的不完全性，虽然《立法法》以及《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于中央政府以及地方各级政府之间的权责配置已经做出了明确的规定，但法定的权责在纷杂的社会现实中往往面临着实际的不可行，存在权责再次分配的操作空间。因此，上级政府对下级政府的权力使用是不可能完备的。所以当出现合约未规定的特殊情况时，谁有权作出决策谁就享有剩余控制权。而政府经常将政策法规保持一种笼统和模糊的状态，旨在保有最后相机决定的剩余控制权。比如，在改革之初，中央赋予广东和福建进行改革开放探索的自主权，提出对中央部门的指令和决策部署采取灵活态度，适合的就执行，不适合的就可以不执行或变通执行。这等于给予了广东和福建省政府改革的剩余控制权。
在政府组织中上层政府对下级政府剩余索取权的激励（包括晋升、政治机会、薪酬以及福利待遇和政治声誉等），可分为薪酬激励和职务激励，对剩余索取权的激励一般以薪酬激励和职务激励的方式体现。当然这也包括下层政府对剩余索取权的追逐，以获得努力后的回报。由于剩余的不确定性，一般而言剩余索取权者也是风险的承担者，地方政府是剩余索取权的追求者，因此，事实上也是风险的承担者。由于新时代从严治党，问责强度加大，害怕出事被问责，加之剩余索取权的缩紧，利益追逐的欲望消减，这也是缘何地方，特别是基层形式主义等避责行为的频频发生。从剩余权演变内容上看，剩余索取权针对的是项目或政策执行周期结束后产生的效果，而剩余控制权针对的是合约不完全产生的对项目或政策运行及执行过程中相机使用权力的剩余。因此，剩余索取权更多是一种结果导向的，是地方政府政策执行的一种事后状态，而剩余控制权更多关注过程的控制。下级的执行绩效如何要接受上级政府的验收考核，考核结果决定着可以享受上级政府给予的剩余索取权的多寡。
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二、理论基础：放权激励与控权问责
集权与放权是行政管理学的重要议题。我国的公共行政是建立在高度集权的科层结构中，行政权力集中于上层，而下级更多的是严格按照程序执行领导层的决定。集权管理的目标是提升组织效率，但组织随着规模增大，会带来体制僵化、工作效率下降，信息传输失真问题。这就需要在集权主导下进行适度放权，而分权的体制则很好地弥补了这个缺点。放权是对集权的有力支撑，在放权的行政体制中，组织往往具有更强的灵活决策特点，从而能够更好地配置市场资源和服务民众，放权是弥补科层结构不足的尝试，同时也是寻找适应公共管理全新体制的探索和思路。①但在放权之前需要建立起有效的权力监督问责机制，没有约束的放权就会成为无效放权。②当然，权力下放虽然有助于增加下级部门决策和行动的激励。但权力下放对于上级来说也会存在失控的危险，因为下属也许会把决策权用在增进其私人利益的用途而对组织利益构成损害。
（一）激励理论
中国过去创造的经济奇迹与中国特色的政府管理模式有关，其中最为重要的是“搞对了激励”。④激励是理解组织行为的关键变量，对政策执行结果可以产生重大影响。激励问题其实就是如何调动组织的积极性的问题，比如高层级党委政府如何调动地方政府和官员积极行政、干事创业问题。任何一项执行绩效高、政策行动者行为意愿强的背后都有之与其相对应的强大的激励和提供这些激励的制度安排，即激励是影响政策执行多样性的决定因素和内在动因。⑤从经济学的角度看，激励问题其实质是一个委托—代理问题，委托人（如高层级党委政府）把特定事项交给代理人（如下级政府或地方政府）去完成，而政策执行的好坏以及完成度取决于地方政府努力的程度。因为委托人和代理人的目标并非完全一致，委托人关心的是治理成本与统治效率，而代理人则关心的是如何获得更多的剩余权。也就说是委托人和代理人的信息是不对称的，委托人不可能完全掌握代理人的努力信息。由于央地之间的信息不对称，过于严格的考核与监管反而会导致地方政府及官员的避责执行，损害治理绩效。“委托人和代理人的目标冲突和信息不对称这两者必须结合起来才能导致激励问题或委托—代理问题。”⑥所以，如何搞对激励也就成为一个组织必须寻求解决的中心问题。
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第二章 地方政府行为激励变革：一个剩余权管制变迁过程
一、地方政府行为激励：一个剩余权管制视角
从新中国成立到现今，央地关系一直以来都是我们研究和关注的重点，而中央如何利用某个工具或是变量对地方政府的行为进行调试，这是本文试图解释和研究的。比如说不同改革阶段中央是如何调试地方政府的非规范性收入（剩余索取权）和非规范性行政（剩余控制权）的，而这种非规范行为又是如何作用于地方经济增长和社会发展改革的。当然，“约束性放权”体制框架的合理性和适用性需要在历史的长视角下进行验证，本文以剩余权管制的演进逻辑为线索，通过梳理不同阶段中央对地方政府的剩余权管制过程，总结其背后的行为动机与逻辑，为约束性放权体制提供历史事实论据。
（一）契约类型选择与国家治理路径
张五常的《佃农理论》①就定租契约、分成契约与工资契约如何实现帕累托最优进行了佐证，在交易成本为零、产权明晰的情况下，私产和竞争可以让三者达到同等的最优效果，工资契约、分成契约和定额契约的效率也是相同的。定租契约是指佃农向地主支付定额租约，地主将土地使用权出让给佃农。在定租契约下，原本地主拥有全部的土地剩余控制权和剩余索取权，同时也背负着全部农业生产经营的风险。但当土地使用权被转让之后，相应的土地剩余索取权也随之转让出去，扣除了土地租金之后的生产收益即为佃农的剩余索取。相反，在工资契约下，地主付给佃农固定工资，佃农把自身的劳动要素转让给地主来赚取固定的劳动所得，地主承担全部风险，佃农变成长工，不承担风险。此时土地剩余索取权还掌握在地主手中，只不过缺乏剩余索取权的佃农便缺少了劳动的积极性，因此可能会偷懒磨洋工，地主除了要支付佃农的工资外，还不得不付出一定的监督或激励成本。相较于前两者，分成契约是地主和佃农共有土地剩余索取权的一种契约模式，地主与佃农按照契约分成比例获得各自收益，这种模式的最大优点是能够分散土地生产经营的风险，共担耕种风险，使双方承担的风险要素都相应减少。由于地主和佃农都有一定的土地剩余索取权，尤其是当签订契约的佃农数量足够多时，势必会对剩余索取权获利分成问题进行讨价还价，从而增加谈判的成本。
那么，依据此逻辑我们可以推演，在契约模式的选择上，财政包干制代表了定租契约的一种模式类型，而分税制则属于分成契约。在定租契约模式下，高层级政府通过向地方政府下放剩余控制权和剩余索取权的方式，实施所谓的财政包干制，通俗的讲就是“交够国家的，剩下自己的”，以此来调动和增加地方政府履职尽责的积极性，但地方执政不当带来的风险却是由高层级政府担责。定租契约中地方政府拥有了更多的自主权和承担了相对较少的被问责的责任风险。这也是缘何地方政府在定租契约下更大胆干事创业的原因。在财政包干的定租契约下，地方政府按照中央核定的收支总额，包干并向中央上缴中央财政固定收入，地方超收和支出的结余都由地方政府支配，这就相当于地方政府承包了中央固定的征税额，扣除中央固定税收，其余都是剩余索取权所得，但相应的地方政府也要承担全部的财政风险，①比如财政短收和超支。而在工资契约下，地方政府只负责执行上级政府分派的任务，剩余控制权和剩余索取权皆由高层级政府管控，与此同时高层级政府也要承担所有国家治理的风险。
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二、固定“责—权”阶段（1949-1978）：剩余权全面管制阶段
在剩余权全面管制的工资契约制度结构下，高层级政府掌握了几乎全部的剩余索取权与剩余控制权，同时也承担着全部的国家治理风险。人民公社时期所采用的工分制可以视为国家与人民签订的计时工资契约。①高层级政府通过科层制获得的权力调配公共领域内的资源。提到剩余权管制必然涉及到地方政府行为，剩余权全面管制阶段地方政府的职责就是程序化地执行上级政府的指令。
（一）剩余权全面管制下的高度行政集权与经济管理体制
新中国成立初期，中国实行的是计划经济体制，为此建立的财政管理配套机制也与计划经济高度集中统一的特点相符合，即实行“统收统支”的财政收支管理制度，亦称“大锅饭”体制。各级地方政府没有自己单独的预算，中央政府集中了全部的财政收入剩余索取权，并制定了一个包括全部下级政府的统一预算。②中央统一领导、统一计划的财政管理体制与新中国成立时百废待兴、财政吃紧的历史背景息息相关，为扭转此种困境，中央开始实行“收支两条线”财政管理模式，要求地方政府的财政收入全部上交中央政府，而地方政府的支出则由中央财政另行拨款，也就是说地方政府的剩余索取权全部被中央政府管制。当然，这也是考虑到当时社会主义现代化建设初期的国情条件，必须集中一切力量恢复发展经济、平衡财政收支和安定人民生活，而分散化的财政管理体制显然无法缓解百待废兴和国家财力薄弱之间的紧张矛盾。1949 年 12 月，陈云关于当前面临的财政困局指出：“实行统一所遇到的困难小，为害亦小；不统一带来的困难大，危害亦大。望说服各地同志，既交出权力，又勇于负责，以此精神共渡难局。”③1950 年 3 月，中央人民政府政务院发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》和《关于统一管理 1950 年度财政收支的决定》要求采取“统收统支”高度集中的财政管理体制，随后便在全国范围内开始实行统一的财政收支管理。
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第三章 问责风险与剩余权管制：地方政府行为策略性选择............................102
一、问责风险权衡、剩余权管制与地方政策执行策略.................................102
（一）问责风险权衡：悬置官员头顶的“达摩克利斯之剑”..............103
（二）剩余权管制：层级控制压缩地方剩余权执行空间......................106
第四章 权责失衡与剩余权配置：地方政府避责行为再审视............................132
一、权责失衡与避责执行：地方政府行为研究转向.....................................132
（一）从“硬指标”到“软硬兼施”的考核体系转化..........................133
（二）从“向下汲取资源”到“向上争取资源”的财税体制转变......134
第五章 横向问责约束地方剩余权：信息技术赋能横向问责............................152
一、纵向问责吸纳与横向问责反馈：基于问责理论的启示.........................152
二、信息技术赋能横向问责：以网络“舆情问责”为例.............................155
第六章 纵向问责调适地方剩余权：纵向问责吸纳横向问责
一、纵向问责缘何主动吸纳横向问责
威权主义是海外当代中国政治研究中较为普遍认同的思想认知。在威权主义的研究范式中，中国政府官员主要不是对公众负责, 而是对上级领导、上级组织负责。那么从威权主义逻辑来讲，在对上负责的官僚体制下，地方政府及官员并无关注民众问责诉求的激励和动因。事实却与此相反，中国政府对民意的关注远远超于西方的认知，关于民意的调查、民意的维护深深嵌入政府组织与法律体系中。例如，万人评议活动、公众参与纳入行政决策法定程序、公民参与政府绩效评估、基层干部考核指标纳入“群众满意度”、领导留言板回复纳入官员考核等形式的“民问官”探索。那么为何高层党委政府要主动将横向社会问责引入到国家治理的纵向问责体系中来，其动因何在？事实上，纵向问责机制吸纳横向问责机制的根本在于权力的自利性和扩张性决定了权力主体难以自发地让渡权力以实现“自身限权”的权责结构。①在这种情况下，要想维护权力结构的稳定性以及持久性就需要依靠体制外的力量对其加以形塑，而横向社会问责就是这种有力的外推力量，可以弥补纵向问责上的不足，“形成国家与社会在权力领域的‘监督性互赖’，增强权力监督的力量和压力”。
高翔教授指出，“高层级政府在放权改革后将一部分来自市场、社会的反馈纳入了自上而下评价地方治理成效的纵向问责机制，赋予了市场、社会约束地方政府的非正式权力。这种环式治理模式使得地方政府面临一种有约束放权的情势，从而构成了地方政府退出经济领域、构建市场制度的体制基础。”③并构建了一个开放的“环式治理框架”。本文正式基于“环式治理框架”下进行的改良，将信息技术赋能和剩余权两个变量加入其中，并建构了一个放权激励（放松剩余权管制）与控权问责（纵向问责吸纳＋信息技术赋能＋横向问责反馈）相协同的“约束性放权”统摄框架。而本章节主要分析控权问责机制，即纵向问责吸纳横向问责反馈调适地方剩余权的逻辑如下图（6-1）所示。
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结论与展望：迈向约束性放权
本文综合运用了案例研究、扎根理论等研究方法，以激励理论、控权理论、非正式制度理论为理论依据，构建了“约束性放权”这一统摄全文的分析框架，从剩余权管制、剩余权配置和控权问责三个核心变量来研究和解释当代中国地方政府行为的内在逻辑。本文聚焦转型期地方政府行为激励不足以及存在的避责执行倾向，立足转型中的地方政府治理的“问责”与“激励”的两难困境，构建了“约束性放权”的地方政府行为激励与约束的分析框架，推演了解决“两难”、实现“双赢”的理论假说，并以纵向改革的多案例为例验证了理论假说，最终提出剩余权管制放松与问责调适“双赢”的实现路径。通过剩余权管制放松、剩余权配置优化，在问责机制调适下充分激励地方政府积极行政，使“两权”（剩余索取权和剩余控制权）相匹配与政府间责权利一致，追溯造成权责失衡以及地方积极性缩减的逻辑根源，分析在剩余权管制与问责风险权衡下地方政府的行为激励与选择策略，立足于促进地方积极行政与规范行政这一现实推演出最优的政府间权责制度安排。本文的主要特色、贡献和创新在于：一是视角新颖。以剩余权为理论视角，探索如何在不消减问责绩效的同时，又可以有效激励地方政府干事创业热情，破解部分地方官员“不求有功，但求无过”的困境。二是分析框架新颖。本文在充分借鉴既有研究成果的基础上，提出了一个全新的、统摄全文的“约束性放权”的地方政府行为激励与约束的分析框架，研究和解释当代中国地方政府行为的内在逻辑。三是将科层逻辑、利益逻辑和公众逻辑三者整合在一起，构建“国家—地方—社会”三个主体之间的整体性互动研究，缓和了“权威体制与有效治理”之间的张力。
本文回顾了新中国成立以来国家治理体系不断修正、与时俱进的“自我完善能力”创造了经济社会的高速发展，用剩余权管制变迁过程提供了新的分析地方政府行为变化的视角。我国四十多年来经济搞得好“一是归于稳定，二是归于调动人的积极性，给地方政府、企业和个人非常大的激励。我们不能否认这个本质上的东西，应该在这个基础上进行改进，很多东西应该规范化，但不能本末倒置。搞规范化也好，搞制度化也好，是为了调动人的积极性和为了人对其经济行为负责。事实上市场经济有运行得好的，也有运行得糟的。重要的是看那个经济有没有动力，有没有很好的约束机制，是不是有竞争的环境。”①可以说，中国正在构建一个“纵向问责吸纳＋信息技术赋能＋横向问责反馈”的制度框架，形成了对地方政府剩余权进行“有约束的放权”。这一“约束性放权”体制为国家治理体系获得适应性改进提供了两种关键的可能性：一是通过“放权激励”对剩余权管制放松开拓了地方政府及官员应对转型发展中各类不确定性的可能性，地方政府及官员获得了运用地方性专业知识及时化解危机方案的自主性空间；二是通过“控权问责”减少了地方政府及官员滥用剩余权的可能性。在剩余权管制放松之后，高层级党委政府基于组织人事权构建了纵向政府间的问责机制，并将一部分来自市场、社会的横向问责反馈纳入了对地方治理绩效的评价体系，由此赋予了市场、社会对地方政府行为的非正式约束，迫使地方政府对剩余权的限权改革。②“激励与约束两者缺一不可。但首先是激励，没有激励就没有人的积极性，没有积极性，一切经济发展都无从谈起。激励就像汽车的发动机,汽车要走必须要有发动机。但是仅有发动机汽车照样也不能开上路，还必须要有刹车装置。每个人要对他的经济后果负责任，也就是说，他要受到约束。”
参考文献（略）